第二节 省级工业环境管制制度：以浙江为例
为应对工业企业环境污染造成的外部效应，大部分省级环境管制部门参照国家部门出台的环境管制制度，同时依照本地区环境污染和行业特征，对环境管制制度进行细化；而少数省市完全依照国家环境管制部门出台的环境管制制度及标准来约束污染型企业行为。本部分将以浙江作为研究对象，对其工业环境管制制度现状与存在问题进行研究。
一 工业环境管制制度现状
关于省级工业环境管制制度的现状分析主要涉及管制机构设置与运行机制、环境管制法规及政策两个方面内容。
（一）环境管制机构设置与运行机制
省级环境保护厅（局）是省级层面环境管制的主要机构，环境保护厅（局）主要负责环境保护信息公开、地方环境保护执法监督、地方政策法规制定、国家环境保护法规的发布传达、环境保护技术的标准认可以及相关环境保护工作的审批等工作。除各省级环境保护厅（局）对工业环境污染进行管制外，省级发展和改革委员会主要通过实施污染型工业企业转型政策，制定污染型企业排放标准、限制污染物排放总量以及与省级物价部门共同制定污染型工业企业排污收费管制等措施管制污染型工业企业。此外，浙江省各级发改、经贸、环保、国土资源、建设、规划、水利、外经贸、电力、工商、质量技监、安全监管和金融等部门不得为限制发展的工业企业办理许可手续和提供项目建设条件。显然，目前中国省级层面环境管制机制具有多部门协调管理特征，对某一环境污染问题进行管制的部门甚至接近十个，而且部门之间管制存在一定的先后顺序，因此管制时间较长、管制效率较低。综合来看，多部门协调管制是目前省级工业企业环境管制的主要特征，为提高中国工业的环境管制效果，需要提升管制机构的运行效率与优化管制机构的部门设置与权责配置。
（二）环境管制法规政策
一般而言，省级层面的工业环境管制法规政策包含国家层面的环境管制制度的内容，为避免本部分与本章第一节的分析重复，这里仅对浙江省在国家层面的环境管制制度细化基础上出台的法规、规章和规范性文件作一分析。
1.工业环境管制的法规和规章
目前，浙江省为治理工业“三废”污染出台了相关法规，主要包括《浙江省征收排污费暂行规定》（1982）、《浙江省大气污染防治条例》（2003）、《浙江省固体废弃物污染环境防治条例》（2006）、《浙江省水污染防治条例》（2008）等。此外，还在污水处理与排污许可证管理方面出台了环境管制的部门规章（见表2－2和表2－3）。
表2－2 浙江环境管制法规主要内容
资料来源：根据浙江省环保厅网站中《法规规章》资料整理。
表2－3 浙江省级环境管制规章的主要内容
资料来源：根据浙江省环保厅网站中法规规章资料整理。
2.省级环境管制规范性文件
浙江省出台了较多关于环境管制的规范性文件。这些规范性文件主要集中在固体废弃物防治、环境监测系统检查、环境影响评价公众参与、排污权有偿使用、交易、储备与出让等方面。省级层面各环境管制规范性文件的主要内容详见表2－4。
表2－4 浙江省级环境管制规范性文件的主要内容
续表
资料来源：根据浙江省环保厅网站法规规章资料整理。
综上所述，浙江参照国家有关环境管制的法规、规章和规范性文件，细化并制定了与浙江实际相符合的工业环境管制法规制度。据统计，浙江省1982年首次出台省级环境管制法规、规章或规范性文件，2003年、2006年、2007年分别出台1部省级环境管制法规、规章或规范性文件，2008年浙江出台的省级环境管制法规、规章和规范性文件最多，达到了6部，2010年2部，2011年1部，2012年没有出台相关法规、规章或规范性文件，2013年出台了5部省级环境管制法规、规章和规范性文件。由此可见，近年来浙江出台环境管制的法规、规章和规范性文件的数量呈现出波动性（见图2－2），并在2008年和2013年出台多部环境管制法规、规章和规范性文件，为提升浙江工业环境污染治理效果提供了制度保障。
图2－2 历年浙江省环境管制法规、规章和规范性文件出台部数
二 工业环境管制制度缺陷
目前，浙江省进一步贯彻落实科学发展观，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的着力点，深入开展环境保护行动，加大环境保护投入力度，使浙江省环境主要污染物排放总量得到控制，环境保护事业稳步发展。但是，现有的工业环境管制制度仍存在一定的缺陷，制约着工业环境污染治理能力的提升。
（一）环境管制机构设置与运行机制不完善
浙江目前已建立较为完善的环境管制法规制度体系，为环境管制机构履行环境管制职能提供有效保障，但现有环境管制机构设置与运行机制还存在两方面的问题：其一，环境管制部门职能交叉严重。浙江省环境管制机构设置以环境保护厅为主，同时针对不同环境管制内容涉及众多环境管制部门，部门之间存在一定程度的职能交叉现象，管制部门之间职能的缺位、错位和不到位现象依然存在，这是浙江省环境管制效果尚未实现最优水平的主要原因。其二，缺少跨区域的环境污染管制机构与协调机制。环境问题具有较强的外部性和区域性，一个地区的环境污染可能影响周边地区，往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如工业污染扩大化造成的流域水污染、空气污染扩散化等问题，都具有跨行政区域的特点。目前，浙江等省级环境保护部门是以行政区划为单位的环境管制体制，缺乏不同省际的协调机制，不利于跨区域环境污染问题的治理。
（二）排污费征收水平较低
通过对江苏、广东、福建和上海三省一市排污费对比表明，目前浙江省与福建省在排污费征收上完全按照国家四部委《排污费征收标准管理办法》的规定；江苏省增加了扬尘排污费的征收，提高了废气、污水排污费的征收标准，重点提高了太湖流域的污水排污费标准；广东省对废水和废气中四个主要污染物的排污费标准进行了调整；上海市也适当提高了废水和废气中的化学需氧量和二氧化硫排污费标准。其他如固体废弃物及危险废弃物以及噪声超标排污费征收标准，浙江与三省一市均按国家规定执行，未作调整。综合来看，浙江省环境管制费率水平依然较低，为适应环境约束的迫切需求，浙江需要适时适度调整排污费征收标准。
表2－5 浙江与三省一市排污费征收标准的差异 单位：元/污染当量
资料来源：浙江、江苏、广东、福建、上海的物价局网站相关文件。
（三）环境信息公开力度薄弱
目前，浙江省环境信息公开力度较薄弱，尽管浙江省不断提升环境信息的公开程度，但依然存在政府环境管制信息的保密性强、公开程度低的问题，如环境管制部门缺乏对浙江杭州下沙、萧山地区的污染型工业企业污染情况的公开数据，造成公众仅能依靠“空气臭味、污染型企业周边河道的水质”来作为企业污染状况的判别标准，显然，政企与公众之间的信息不对称程度高，对空气质量的提升以及公众的健康与安全产生较强的负面效应；政府为社会提供环境信息的方式和渠道少，公众对高质量环境信息的需求得不到有效满足，最主要的问题是尚未建立公众自由获取环境信息的经常性机制。