第二章 中越两国边境贸易政策对比
第一节 中国的边境贸易政策
一 中国边境贸易政策体系
边境贸易政策是一国对边境贸易进行管理的依据，从广义上看，管理、规范边境贸易和边境地区经济技术合作等活动的法律、规章、方针政策都构成边境贸易政策。目前中国的边境贸易政策没有一个严格完整的体系，但是围绕边境贸易管理，根据现有的边境贸易政策法规，可以将其体系构成归纳如下。
（一）中国边境贸易政策的层次
中国边境贸易政策由两个层次的政策法规构成，即国家层次的政策法规、地方层次的政策法规。
1.国家层次的政策法规
国家层次的政策法规由三类构成，具体如下。
第一，基本法。《中华人民共和国对外贸易法》（2004年4月6日，以下简称《对外贸易法》）是我国开展对外贸易的基本法律依据，因此也是我国管理边境贸易的基本法律依据。《对外贸易法》第86条指出，“国家对边境贸易地区与接壤国家边境地区之间的贸易以及边民互市贸易，采取灵活措施，给予优惠和便利，具体办法由国务院规定”。
第二，具体法规，主要由国务院根据边境贸易发展情况制定相关法规，外经贸部负责会同有关部门制定全国性边境贸易和经济合作政策及宏观管理措施，然后各部委在国务院有关规定的基础上制定各部法或进一步补充，形成配套管理办法，如商检部门、海关部门、出入境管理部门、外汇管理部门等都会分别或者共同制定边境贸易相关法规。目前中国关于边境贸易主要的具体法规包括：（1）《国务院关于边境贸易有关问题的通知》（国发〔1996〕2号，以下简称《通知》）、《边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法》（外经贸政策发〔1996〕222号）、《边民互市贸易管理办法》（外经贸政策发〔1996〕242号）、《关于进一步发展边境贸易的补充规定通知》（外经贸政策发〔1998〕844号）、《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》（国函〔2008〕92号） ； （2）《边境贸易进出口商品检验管理办法》（国检检〔1993〕134号）、《边境贸易外汇管理办法》（汇发〔2003〕113号）、《关于加强对外贸易代理业务报关管理的通知》（署监〔1998〕611号）、《规范进出口代理业务的若干规定》（外经贸政策发〔1998〕725号）、《边境地区专项转移支付资金管理办法》（财预〔2009〕31号）。
第三，国家民族政策或区域发展政策等方面的支持政策。例如，《国务院关于实施西部大开发若干政策的通知》（国发〔2000〕33号）旨在推动西部地区与毗邻国家地区开展贸易、经济、技术合作，提出对边境贸易实施更加优惠的政策。
2.地方层次的政策法规
地方层次的政策法规主要由各个主管边境地区的省（区）在国家层次政策法规基础上，进一步制定适应于当地边境贸易发展的政策法规。例如，广西壮族自治区颁发了一系列适合本地实际情况的具体实施意见和补充规定，如《自治区人民政府贯彻国务院关于边境贸易有关问题的通知》（桂政发〔1996〕39号）、《自治区人民政府关于印发广西壮族自治区边民互市贸易进口商品管理暂行规定的通知》（桂政发〔1999〕28号）、《自治区人民政府关于清理规范我区边境贸易收费有关问题的通知》（桂政发〔1999〕75号）等。[1]
（二）中国边境贸易政策的基本问题
中国的边境贸易政策主要对几个基本问题做出规定，包括边境贸易的管理形式、边境贸易的优惠政策、边境贸易的管理部门及其职责。
1.边境贸易的管理形式
目前中国主要将边境贸易分为三种形式来进行管理，即边境小额贸易、边民互市贸易和边境地区对外经济技术合作。具体来说:
第一，对相关概念进行了界定，即边境贸易包括边民互市、边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作。边民互市贸易，系指边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。边境小额贸易，系指沿陆地边境线经国家批准对外开放的边境县旗、边境城市辖区内（以下简称边境地区）经批准有边境小额贸易经营权的企业，通过国家指定的陆地边境口岸，与毗邻国家边境地区的企业或其他贸易机构之间进行的贸易活动。[2]边境地区对外经济技术合作，系指我国边境地区经外经贸部批准有对外经济技术合作经营权的企业（以下简称边境地区外经企业），与我国毗邻国家边境地区开展的承包工程和劳务合作项目。[3]
第二，明确了边境贸易的主体，包括“边贸企业”和个人。“边贸企业”包括我国的边境小额贸易企业和对外经济技术合作企业（边境地区外经企业）。边境小额贸易企业，系指经商务主管部门批准，有边境小额贸易经营权的企业。对外经济技术合作企业，系指经商务主管部门批准，有在毗邻国家边境地区开展承包工程和劳务合作项目等对外经济技术合作经营权的企业。[4]边贸企业在2004年以前实行审批制，之后开始逐步实行登记制。
第三，规定了边境贸易的计价结算方式。在《边境贸易外汇管理办法》（汇发〔2003〕113号）中第4条规定:“边贸企业或个人与境外贸易机构进行边境贸易时，可以用可自由兑换货币、毗邻国家货币或者人民币计价结算，也可以用易货的方式进行结算。”第5条规定:“……进行边境贸易结算时，应当按照《国际收支统计申报办法》及其他有关规定办理国际收支统计申报。”
第四，对边境贸易的进出口管理。边境小额贸易企业凡出口国家实行配额、许可证管理的出口商品，除实行全国统一招标、统一联合经营的商品和军民通用化学品及易制毒化学品外，可免领配额、许可证，但要接受外经贸部和国家计委的宏观管理。在外经贸部切块下达的指标内，海关凭企业出口合同和各边境省、自治区外经贸管理部门下达的文件验放。边境地区经外经贸部批准边境地区外经企业，通过与毗邻国家边境地区经济合作进口的商品，执行边境小额贸易的进口税收政策。[5]
2.边境贸易优惠政策
目前中国关于边境贸易的优惠政策主要体现在专项转移支付、税收、海关管理、外汇管理、商品检验检疫等方面。但主要是专项转移支付，其他方面相对于一般贸易相关政策优势并不明显。
第一，在专项转移支付方面:采取专项转移支付的办法（2008年11 月1日起）替代1996-2008年期间沿用的“边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收”的政策，并逐年增加资金规模，专项用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设。
第二，在税收优惠方面：（1）对边民互市贸易规定在一定额度内免征进口关税和进口环节税，这一额度从1985年的100元提高到2008年的8000元。（2）既适用于一般贸易也适用于边境贸易的支持政策。例如，1999年起中国对有收汇的边境贸易出口专门实行贷款贴息政策；对外经济技术合作项目前期费用实行扶持政策，这是国家为实施“走出去”战略、扶持境外资源类投资和利用境外资源领域开展对外经济技术合作而出台的鼓励政策。[6]这类政策中，边境贸易不过是作为一般贸易的一部分享受该政策，并不存在任何超过一般贸易的“优惠”。
第三，在其他管理制度方面，海关管理制度只是提出简化边境贸易中的海关管理手续，出口退税和外汇管理支付只是被动适应人民币国际化要求，而在边境贸易中以人民币结算退税进行改革，其他方面均不存在超过一般贸易的“优惠”。[7]
3.边境贸易的管理部门及其职责
除了边境贸易的管理形式、优惠政策之外，边境贸易政策还规定了边境贸易的管理部门及其职责（即制定规章办法、实施对边境贸易的管理）。其中，边民互市贸易由商务部、海关总署统一制定管理办法，由各边境省、自治区人民政府具体组织实施；边境小额贸易的管理办法由商务部和国务院有关部门制定。
二 中国边境贸易政策的历史演变
中国边境贸易政策是伴随着边境贸易的发展而产生与演变的。根据边境贸易政策的性质和具体规定、对边境贸易的影响，中国边境贸易政策的历史演变体现为四个阶段。
（一）第一阶段（1980-1991） :政策逐步放宽
1980-1991年，中国的边境贸易政策逐步放宽，促进了中国边境贸易快速发展。在对于边贸互市贸易的免税额度方面，从1980年的20元提高到1985年的100元，在1989年甚至没有规定限额，到1991年规定为300元。在边民互市贸易互市点的范围方面，1985年从原来规定的离国境线20公里以内，发展到取消范围限定。在税收优惠方面增加免征关税的品种范围、部分商品按照应征税率的30％计征关税（如云南减税商品有26种），[8]1991年外经贸部再次放宽边贸政策，《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣的意见》规定:第一，从事边贸的公司、边境地区实施的与邻国边境地区的合作项目的审批权下放到各边境省、区政府。第二，1995年底以前，经贸部批准的边贸公司通过指定口岸进口的商品，除国家指定商品外，减半征收进口关税和产品税。第三，边贸公司在经贸部核定的计划配额内，可出口少量二、三类商品。第四，实行国家间边境通行证管理办法的地区，出国人员可持边境证多次往返进出；未实行该办法的地区，可实行因公普通护照一次审批、一年内多次有效的办法。
这一时期中国最主要的边境贸易政策是《边境小额贸易暂行管理办法》（1984年12月15日国务院批准，1984年12月20日对外经济贸易部发布）和1991年的《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣的意见》。对边境贸易的形式界定为边境小额贸易、边境民间贸易、边民互市贸易和边境地区的地方贸易。相关边境贸易政策极大促进了边民互市贸易恢复发展，同时边境贸易向经济合作拓展。但同时边境贸易出现边贸无边、假冒伪劣的扰乱市场行为。
（二）第二阶段（1992-1995） :政策步入正规化管理
1992-1995年中国边境贸易进入正规化管理阶段，边境贸易急剧滑坡。
1992年3月，国务院批准开放13个沿边市、镇，沿边开放的内容主要是边境贸易和边民互市。为了加强进出口商品检验、鉴定和监督管理，维护贸易各方的合法权益，1992年6月1日发布了《边境贸易进出口商品检验管理办法（试行）》。经过一年的试行，1993年6月1日正式实施《边境贸易进出口商品检验管理办法》，适用于各种形式的边境贸易的进出口商品，规定了边境贸易中进出口商品实施检验的范围、检验的依据标准，以及对制售假冒伪劣商品的处罚。1994年《中华人民共和国对外贸易法》第一次对边境贸易的支持在法律地位上予以规定，规定国家将扶持和促进民族自治地方和经济不发达地区发展对外贸易，但同时实施汇率并轨、推行新税制、恢复部分商品许可证制度。一系列政策的综合作用导致边境贸易急剧滑坡。
（三）第三阶段（1996-2001） :按市场经济体制要求调整和规范边境贸易政策
1996-2001年中国边境贸易政策进入调整、规范阶段，力图使边境贸易发展规范化、走可持续发展道路，但是政策走向是向国际贸易看齐，抹杀了二者的区别，因此使得边境贸易停滞起伏。
针对前两个阶段边境贸易“边贸无边”、假冒伪劣商品充斥边境贸易等不规范的局面，1996年的《通知》出台一系列至今仍有影响的政策，规范了边境贸易的管理形式、税收问题、进出口管理等，边贸互市贸易免税额度从1991年的300元提高到1996年的1000元，恢复了边境贸易的区域性规定，解决了“边贸无边”的问题。《关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知》（外经贸政策发〔1998〕844号）将边贸互市贸易的免税额度从1996年的1000元提高到3000元，扩大了民族自治地方边境贸易业务部门的管理权限，将出口配额、进口许可配额审批权下放到各边境省区。边境贸易界定为边民互市贸易、边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作。并规定边境贸易税收优惠延迟到2000年底。
这一时期，中国边境贸易发展非常不稳定，由于边境贸易政策对边境贸易的管理规范化，许多边境贸易主体不适应这种规范化，因此造成了边境贸易发展停滞起伏。
（四）第四阶段（2002年至今） :与WTO规则相一致、完善调整边境贸易政策
2002年至今，为了实现中国的入世承诺，中国的边境贸易政策也随之相应调整，旨在与WTO相关规则一致，发生了比较大的变化。边境贸易政策越来越趋同于一般贸易政策，专门的边境贸易政策供给不足，因此中国边境贸易呈现出（相对于一般贸易快速发展）增长乏力的情况。
入世后随着中国外贸体制改革深入，中国边境贸易政策也发生一系列相应的变化。主要分为三类:
第一类是边境贸易作为国际贸易的组成部分，相关政策改革也套用于边境贸易，使得边境贸易特殊性被忽略。
第二类是原来具有一定优惠性的政策经改革逐渐失去“优惠”，如2003年财政部停止对20种商品执行边贸税收优惠政策，对边境贸易产生了非常不利的影响，边境贸易大幅下滑。
第三类是进一步完善特别针对边境贸易的相关管理制度，如《边境贸易外汇管理办法》（汇发〔2003〕113号）进一步完善了与边境贸易相关的资金结算行为和账户管理，解决边贸政策中存在的资金结算和核销管理问题。2008年《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》（国函〔2008〕92号）提出了六项内容:一是加大对边境贸易发展的财政支持力度，但是取消现行边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收的政策。二是提高边贸互市的免税额度到8000元。三是扩大以人民币结算办理出口退税的试点。四是促进边境特殊经济区的发展，同意对国家级边境经济合作区，比照执行中西部地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息的优惠政策，对在边境地区申请设立具有保税功能、货物从境内区外入区享受退税政策的跨境经济合作区，由全国海关特殊监管区域宏观布局规划中统筹考虑。五是清理涉及边境贸易企业的费用。六是支持边境口岸建设，同意发改委每年安排专项资金对边境一类口岸查验设施给予补助。这是中国关于边境贸易发展问题的最主要的新政策，之后出现了相关的配套政策，如财政部针对第一条发布了《边境地区专项转移支付资金管理办法》（财预〔2009〕31号）。就各条来看，第二条、第六条是比较实在的优惠，而第三条、第五条不过是对现有不足的一种完善而已。第一条政策的优劣短期内还难以评价。第四条优惠，实际也只是参照现有国际经济技术开发区和广大东部、发达地区的海关特殊监管区域来实施，并没有体现出边境贸易的特殊优惠。这从某个角度也说明了为什么边境贸易相对于一般贸易增长乏力。
三 中国边境贸易政策面临的挑战
根据上文分析，可以总结出中国边境贸易政策目前存在的一些问题，这些问题对边境贸易的发展及相关管理、政策提出了挑战。
第一，中国边境贸易呈“一放就活、一管就死”的局面，这对中国边境贸易的管理提出了挑战。1980-1991年，中国的边境贸易政策逐步放宽，促进了中国边境贸易快速发展。1992-1995年中国边境贸易开始进入正规化管理阶段，于是边境贸易急剧滑坡。1996-2001年中国边境贸易政策进入调整、规范阶段，边境贸易停滞起伏。2002年至今，中国的边境贸易政策因履行入世承诺而做出相应调整，边境贸易相应出现增长乏力的状况。可见，这对于中国边境贸易的管理，包括相关政策的制定与执行提出了挑战。既要科学、规范地管理边境贸易，又要注重边境地区“边、穷、老、少”的特殊性，制定适应边境地区实际情况的边境贸易政策或相关政策，促进边境地区的边境贸易发展。
第二，边境贸易政策发展滞后，部分政策操作性不强，这对于相关部门制定边境贸易政策的灵活性和及时性提出了挑战。滞后主要体现在两方面。一是在中国对外贸易大量相关法规的修订中，涉及边境贸易的修订的非常少，部分政策与《中国对外贸易法》甚至有不协调一致的地方。例如，2004年《中国对外贸易法》对外贸企业改为实行登记制，而边境贸易企业如何实行登记制却没有国家层面的操作细则，部分边境地区只好各自根据情况做出调整。二是1996-2003年之间制定的边境贸易政策与边境贸易实际发展情况相比较，显得非常滞后、不相适应，尤其是优惠性政策非常少。或许这也是边境贸易严重滞后于一般贸易发展的原因之一。部分政策操作性不强，如2008年提出六项促进边境贸易发展的内容，具体实施需要各个部门进一步实行配套措施，针对这一批复2009年财政部发布《边境地区专项转移支付资金管理办法》的通知（财预〔2009〕31 号），但至今其他许多配套措施还没有出台，进一步体现了政策滞后性，新通知的操作性不强。尽管边境贸易占全国国际贸易的比重不大，但却是边境地区对外开放的主要方式，关系边境地区经济发展和社会稳定，因此相关部门应高度重视边境贸易，进而根据实际发展情况对边境贸易政策及时进行调整和完善，保证边境贸易政策的制定和执行具有灵活性、及时性。
第三，现行优惠政策主要以专项转移支付为主，其他方面的优惠相对于一般贸易并不明显，这对于如何制定出有效、实际的优惠政策来促进边境地区的开放和发展提出了挑战。例如，2008年11月1日起采取专项转移支付的办法替代1996-2008年期间沿用的“边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收”的政策，虽然出发点是好的，但这对于边贸企业而言利弊是不确定的，因为该政策的可操作性值得进一步研究和思考，而短期内尚未拨付转移支付，却取消了法定税率减半征收的优惠政策，对于边境贸易企业是不利的。此外，目前在海关管理、商品检验检疫、出口退税、外汇管理等方面，边境贸易与一般贸易并无明显的优惠差异。因此，积极寻求各种有效和实际的优惠措施来推动边境贸易发展是具有一定挑战性的。
第四，边境贸易政策与WTO规则一致性的问题，对实施符合国际规则的边境贸易优惠政策提出了挑战。目前关于边境贸易政策与WTO规则一致性方面的问题，主要有几个方面，一是我国对边境贸易地区的地理边界划定是在边境线20公里以内，而WTO规则的界定是15公里，有学者认为我国的界定违反了WTO规则。但这应该不是问题，因为我国已按照入世承诺把现行的边贸政策通知了世贸组织，国家也明确指出加入世贸组织后现行的边贸政策继续执行，而且将在世贸组织规则框架下研究制定新的鼓励和扶持边境贸易发展的政策措施。二是我国曾经执行的进口关税和进口环节税减半征收政策与WTO非歧视原则规则不一致，不过已经停止了，这就提醒我们在制定边境贸易政策时必须与WTO规则相符。三是《GATT》（1947、1994）确认了边境贸易作为“非歧视原则”的例外，即边境贸易与一个缔约方在边境贸易上给予毗邻国家的特殊优惠或便利是允许的，而且这种优惠或便利作为最惠国待遇“例外”可以不适用于其他缔约方。但是“本协定的规定不得解释为阻止任何缔约方为便利边境贸易而给予毗连国家的优惠”（GATT 1947第24条第3款）。可见，这对我国实施符合本国实际情况、有利于促进边境贸易发展的边境贸易政策提出了挑战，既要体现优惠还要符合WTO规则，既要充分利用WTO规则给予边境贸易的优惠，又要避免对其他缔约方造成阻碍。
第五，区域经济一体化发展会对边境贸易产生有利和不利的影响，这种状况对边境贸易发展及其相关政策提出了挑战。区域经济一体化的不利影响体现为边境贸易发生转向，如中国-东盟自由贸易区的建成开启了零关税时代，边境贸易的优惠削弱，没有了优势，于是部分边境贸易可能转向一般贸易（沿海发达地区有优势），使得对边境地区的边境贸易大大下降。但是。区域经济一体化也会对边境贸易产生有利影响，因为二者相辅相成、相互带动和促进，前者可以扩大后者的贸易规模和范围，更为重要的是，边境贸易可以在区域经济一体化中发挥先行和试点的作用，将区域经济一体化与边境贸易结合起来，建立各种特殊经济功能区（边境自由贸易区、出口加工区、保税区、物流中转区等），充分利用毗邻国家之间的资金、技术、信息、商品、服务等的流动或合作，使边境贸易实现发展方式的升级。可见，区域经济一体化背景下，边境贸易政策的制定既要能够充分抓住区域经济一体化对边境贸易发展带来的机遇，也要具有预见性、及时调整完善，避免或尽量减少区域经济一体化对边境贸易产生的不利影响。