第三节 商业银行的监管

一、商业银行监管的沿革

在世界各国立法进行商业银行监管之前，通常都实行自由经营的银行制度，即任何人只要遵照政府设定的银行条件，就可以开办银行。于是私营、股份制性质的大小商业银行纷纷建立，其中多数中小银行普遍资本不足，而是依靠发行各种各样的银行钞券，这些钞券起初都与中央银行发行的纸币同时混杂流通，但是当这些信用券发行量大大超出社会需要的承受量时，信用危机便爆发了。于是就有了1844年的《英格兰银行条例》（又称《比尔条例》），从此英格兰银行正式行使中央银行职能，依法垄断发行银行钞券。1863年美国国会为保护各银行钞券持有人的利益，通过《国民银行法》，并设置了通货总监办公室来依法核准国民银行的注册开业，负责提取存款准备金，后又在1913年成立联邦储备银行来统一通货的监管。

随着经济自由竞争的加剧，1929—1933年整个资本主义世界爆发经济大危机，西方国家的大批商业银行纷纷倒闭。据资料统计，美国就有9,765家银行因公众对银行完全失去信心，频繁发生挤兑后丧失清偿力而倒闭。此次大危机所导致的银行业发展史上的空前大灾难震惊了国际金融界、经济界和政界，引起了立法部门的反思。在总结这次大危机的原因时，人们普遍认识到，从金融监管角度来看，仅仅监管通货是远远不够的，而必须从立法和体制上建立一个完善、有效的商业银行监管制度。通过一系列的金融行政管制，限制银行在市场上的权利，才能从根本上保护存款人的利益，维持和促进经济的稳定增长。

从1933年起资本主义经济大国——美国率先在立法上作出了关于银行监管的特别规定：

1．限制银行开业（许可注册规定）；

2．限制设立分支机构以及合并或收购其他银行；

3．银行资产数量和结构比例；

4．法定存款准备金比率；

5．存款期限和最高利率上限；

6．银行资本的法定额度；

7．经营金融业务的限制；

8．经营信托业务的限制；

9．商业银行必须向监管当局呈送各项报表；

10．必须对客户、股东披露有关信息；

11．必须接受现场检查。

同时相应健全了美国特色的银行交叉监管体系，即除了原有的通货总监和联邦储备委员会外，另设了财政部的货币监管局、证券交易委员会、联邦存款保险公司和各州的银行管理委员会。

二、商业银行监管的重要性

从以上美国银行监管法规、制度及其他国家的银行监管的内容可以得出，所谓银行监管就是指政府和金融管理当局对商业银行进行的包括分业管制、分支机构设置管制、业务经营范围管制、利率价格管制、资产负债比例管制等为主要内容的现场和非现场监督管理活动以及制定相应监管法规、规章的活动。

商业银行监管的目标主要是促进银行合法稳健经营，维护公众对银行业的信心，促进和保护银行之间的公平竞争，提高银行的经营能力和经营效率。从监管目标我们可以引申得出商业银行监管的多项重要性：

1．有利于保护和拓展商业银行在整个社会经济活动中的特殊功能，如资金中介、资金支付、信用创造、信用调剂等，促进宏观经济的健康发展。

2．有利于避免经济危机的冲击，保护存款人利益。商业银行经营严重依赖外部资金来源，面临利率、信用、市场价格等各种风险，是一个具有内在不稳定性的高风险行业，而且一个银行的清偿能力不足可能会累及整个金融体系的不稳定。因此通过对银行各种业务事先、事中的现场和非现场监管控制可以使银行资产负债结构保持合理状态，从而能避免突发或周期性经济危机的冲击，最大限度地保护存款人的利益。

3．有利于克服银行财务信息公开程度低的缺点，避免多米诺骨牌效应对金融体系稳定的冲击。商业银行（包括上市的股份制银行）业务都包含一定的商业秘密，即使依法定期披露，其信息公开度也很低。因此当一家银行出现问题时不仅本银行的存款人、债权人担心，而且其他银行的存款人也会担心自己的存款银行是否也可能有问题或被拖累。结果一传十、十传百，导致挤兑，从而威胁到整个银行体系的安全。银行监管的存在使当局事先就得到了被监管银行的基本信息资料，在银行出现问题时监管当局可以通过行政措施加以整顿和挽救，对那些清偿能力强、流动性差、合法经营的银行则可以动用再贷款鼎力相助，从而起到稳定人心，减少多米诺骨牌效应冲击的不良影响，保持整个金融体系的稳定。

三、商业银行的监管原则

1．依法监管原则，这是各国监管机构共同遵循的基本核心原则。该原则要求所有商业银行应毫无例外依法接受监管；其次，监管活动必须依法进行，以法定标准为依据；再者，无论被监管银行还是监管机关或监管人员，违反国家有关法律法规的都应当承担相应的法律责任。

2．预防为主原则，商业银行监管主要是预防性监管和保护性监管。尽管保护性监管非常重要，但是通过事先的监控，防危机于未然，阻止一家银行的危机扩散从而产生连锁反应导致系统性风险预防性监管则更为重要，所以各国的商业银行监管都坚持预防为主的原则。

3．结合银行自律和社会审计原则。银行业监督管理机构的专业监管固然重要，然而有时候受制于专业监管力量单薄，作用有限，所以各国在强化专业监管的同时，充分发挥银行业公会在制订行业标准、行业纪律和行业检查方面的积极作用，并建立法定的外部审计制度，支持社会审计作出独立性较强的专业审计报告以利于银行业监督管理机构的综合分析。

4．交叉结合监管原则。世界各国当今普遍实行银行混业经营，少数国家虽然仍坚持分业经营，但业务仍有交叉，各类金融机构彼此之间又密切联系、相互影响，因此有必要将银行放在一个整体内加以交叉监管，共同提高金融机构防范金融危机的能力。

5．国际合作原则。当今世界经济一体化使资本在全球范围内流动和配置的速度加快，各国的金融市场相互影响程度加深，系统性风险爆发概率增加。再加上一些无任何管制的离岸金融中心的出现，有效的银行监管已非银行所在国可以胜任。为此巴塞尔银行监管委员会在1988年颁布了《统一国际银行资本衡量和资本标准协议》，并且把跨国银行的监管重任落实到东道国身上。目前跨国银行的国际监管合作已在多个层面上取得进展，但从金融日益国际化的趋势来看，仍然有很多的监管措施需要迅速跟上。

四、商业银行的监管内容

商业银行的监管是整个金融监管的重点，然而不同的监管机构依照其法定职责监管内容和分工是不同的。下面仅就各国中央银行通常的分工范围作为主要监管内容进行归纳：

（一）预防性监管

这是中央银行为促进商业银行依法稳健经营、主动消除信用危机或降低风险而事先采取的一系列监管措施。

1．设立监管。为提高商业银行经营素质，增强“体质”和防范经营风险能力，各国都采用核准制，甚至还有许可证数量限制，对商业银行设立的市场准入设置高门槛。

2．变更、中止监管。与设立监管一样，为维护正常的金融市场秩序，保护存款人合法权益，中央银行通常要对商业银行兼并和其他重大变更加以监管，同样还设置了商业银行市场退出的程序和核准制度。

3．业务范围监管。不管是分业经营还是混业经营，监管机关都要对商业银行的业务经营范围加以监管，要求商业银行将短期货币信用业务与长期资本市场业务分离，或采用“隔离墙”方式允许商业银行有限的进入银行业以外的其他金融服务领域。

4．资本充足监管。资本是银行缓冲业务风险、弥补亏损的基础和财产保障，所以银行资本是否充足自然就成为监管的主要内容。资本充足监管的指标有资本与资产、资本与负债以及与风险资产之间的比例，其中资本与风险资产之比的国际标准是大于8%。

5．风险监管，主要由流动性风险监管、贷款集中度风险监管、关系人贷款监管、汇兑和利率风险监管等。

（二）保护性监管

保护性监管是当商业银行已经或者将要出现支付或信用危机时所采取的临时监管措施。主要目的在于通过挽救某些有问题银行，为存款人提供保护，从而达到维护金融秩序正常运行的目标。

1．紧急拯救制度，拯救对象仅限于暂时遭遇流动性困难，具有一定清偿能力的银行，而各国中央银行作为此项制度中的最后贷款人，通常是保护性监管的主体。个别国家也有采用一个或多个商业银行在官方监管机构支持下，提供拯救资金方式的。

2．存款保险制度，该制度是当投保银行倒闭时，有专门的政策性存款保险机构（通常是监管部门的附属机构）按一定比例或在一定的限额内给予补偿。它不仅起到了保护存款人特别是小额存款人利益的作用，而且能起到有效控制系统性风险，防止信用危机全面爆发的缓冲作用。

（三）商业银行的资产负债监管

银监会对商业银行的业务经营监管主要是通过对商业银行的资产负债比例管理来制约其资产规模和结构，提高其资产安全性、流动性，从而减少银行经营风险，最大限度的保护存款人合法权益。1995年颁布的《商业银行法》规定的四项基本资产负债比例是：

1．资本充足率，即商业银行的资本总额与其风险加权计算后的资产总额比例，不得低于8%。其资本总额中核心资本不得低于4%。此项规定的目的是促使商业银行在扩充其经营规模的同时，必须按比例增补其资本，并通过改善其资产质量和结构的方式来提高其资本充足率。

2．存贷款比例，即商业银行各项贷款余额与各项存款余额的比例不得超过75%。存款是银行的主要资金来源，基于银行存款的特殊性，尽管许多银行定期储蓄存款有期限约定，但银行为了保证存款人的随时提款，必须保持一定比例的存款备付金，不能冒险超负荷放贷，否则商业银行随时因可能的存款人挤提而倒闭。此项比例规定的意义一方面是促使商业银行朝资产多元化、流动性好的方向发展，另一方面也是为了提高银行存款的安全性。

3．资产流动性比例，即商业银行流动性资产余额与流动性负债的比例不得低于25%。商业银行的流动资产与一般企业和会计准则中的流动性资产定义都不同，不仅要求可以变现，而且期限仅为一个月。包括：库存现金、在央行的存款、同业存款、国库券投资等，而流动性负债也是指一个月内到期的储蓄和单位存款、同业拆入款等的累计余额。该法定比例的规定旨在保持商业银行作为货币信用经营的特殊企业的资产流动性，增强其应付可能发生的存款挤提和快速资产变现的能力。

4．单一存款比例，即商业银行对同一借款人（无论是一个自然人还是一个法人）的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%。银行的资产运用有资产分散化以便转移风险的必要性。

五、商业银行业务经营的监管

国外的商业银行因金融同业竞争和生存发展的需要，其业务范围不断扩大，已涉足投资、信托、保险、证券等市场。走进银行就像步入一个金融百货商店。金融商品齐全暂且不说，在交易方式上，资金批发、零售业务都可以做，柜台交易、远程交接、期买期卖业务银行全部都受理。而且各国法律，甚至在此方面立法一贯严厉的美国在2000年到来之际也放弃了分业经营的限制。

这几年，为争取客户国内外银行在沿海城市竞争激烈，非银行金融机构也积极参与，蚕食了国内银行的传统客户，国内银行界已出现利润快速下滑、信贷资产出路少、安全性差的行业经营风险，要求改变分业经营机制的呼声很高。但是考虑到我国目前金融业发展的实际情况，中央银行尚未有取消分业经营机制的打算，商业银行从事核准范围之外的新业务，如国债柜台交易、股票质押贷款等仍需报请中央银行和银监会批准后方能开业。并且商业银行的新老业务经营始终处在银监会监管之下，商业银行必须按时提供各项业务报表，必须无条件接受银监会的各种现场或非现场的业务稽核。

我国商业银行具体业务经营范围是由银监会严格审批和监管的。甲银行可以经营的某项外汇业务，乙银行未经批准不得擅自经营；银行总行享有的同业拆借、国债承销业务资格，其分行和支行不能当然享有。包括外资商业银行在内的所有银行及其分支机构任何变更、扩大业务经营范围的举动，事先都应取得银监会的批准和备案。商业银行经营过程中的监管主要体现在以下几个方面。

1．存款业务的监管

监管内容主要是根据有关法律法规监督商业银行必须将储蓄存款业务与单位存款业务分开。储蓄存款应实行实名制，禁止公款私存，储蓄存款必须严格执行中央银行的基准利率和存款原则，对采用赠送礼品、开办贴现储蓄等不正当吸储手段揽存和侵犯储蓄存款人合法权益的行为，银监会应进行行政处罚。对单位存款，商业银行要严格执行账户开户审查和现金管理制度，检查其是否存在缩短营业时间或擅自停业现象，对违规或放弃法定授权监管职责的商业银行银监会可依法进行行政处罚。

2．贷款业务的监管

除上述的资产负债比例监管以外，商业银行贷款的具体流向、安全性、损失准备金、关联交易状况也都属于银监会的监管职责。如商业银行向关系人发放贷款，为提高商业银行资产质量，防止以贷谋私，银监会将依照《商业银行法》要求商业银行及其分支机构及时申报其关系人贷款情况，检查是否有发放信用贷款或担保不符要求的情形。

3．同业拆借和债券发行业务的监管

商业银行存款资金来源不足时，法律允许它通过同业拆入短期资金，也可以发行金融债券或到境外借款。由于国内商业银行经营约束机制不强，同业拆借市场规范不严，20世纪90年代前后，我国同业拆借市场两度出现失控局面。一些金融机构利用资金拆借，盲目扩大固定资产投资，炒卖房地产，导致银行信贷资金大量流失，部分借款人发生支付危机，严重破坏了稳定的金融秩序。商业银行发行金融债券、到境外举债也有以上类似问题，影响到社会上众多债券投资者的利益，甚至有损我国银行的国际声誉。为此，1995年《商业银行法》和中央银行的现行规章对商业银行同业拆借进行严格规定，内容包括：拆借主体、拆借最长期限、拆借资金来源和用途、拆借规模等，还要求拆借市场按月向当地央行分支机构报送资金拆借统计表。对商业银行的对外举借和发行金融债券，则严格执行一事一审的严格审批制度和外债登记制度，违法者除追究各项行政责任外，构成犯罪的还要追究刑事责任。

此外银监会在履行其监管职责时，还依法对商业银行的投资外汇、国债业务进行监管，检查其是否违规从事信托投资、股票和非自用不动产投资以及其他直接投资业务。除此之外商业银行的结算业务、其他中间业务和商业银行的呆账、坏账的处置等非经营性风险管理活动也归入银监会的监管范围。