1.1 概念

1.1.1 强调自由航行的国际河流

欧洲30年战争（1618～1648年）是欧洲历史上第一次全欧大战，之后初步形成了诸多以平等主权国家为主体的政治版图，出现了“形成国家边界”的界河和“流经几个国家”的跨界河流。当时这些国家之间的河流并没有被称为“国际河流”。随着资本主义的发展，欧洲各国迫切需要承担重要交通职能的大江大河能够摆脱国家政治地理的界限，实现低成本的商业自由航运。1815年6月9日订立的《维也纳会议最后议定书》第108～117条，规定了“流经不同国家的河流”的自由航行、统一税收等制度，宣布莱茵河和另外几条河流（不包括多瑙河）受自由航行等制度约束，揭开了欧洲国际河流“国际化”的序幕。

最早提出“国际河流”（international river）学术定义的是国际法学界泰斗、德裔英国人奥本海（1858～1919），他在1905年和1906年出版的两卷本《国际法》中定义了“国际河流”，奥本海定义的“国际河流”这一术语专指那些受条约制度支配的多国河流。把河流称为“国际河流”的第一个国际条约是一战结束后的1919年《对德和约》。该和约第12部分规定，易北河、多瑙河、奥得河、涅曼河等为国际河流，外国军舰和商船可以自由出入基尔运河，战胜国在德国进出货物不受限制。可见，“国际河流”的术语从其诞生起（无论是学者还是国际条约），“所有国家在多国（可航）河流上自由航行”是其应有之义。

国际河流特指可以通航且对一切国家自由航行的河流，这样的国际河流含义持续了一个半世纪，随着经济贸易的拓展，自由航行的河段也逐渐扩展到其可航的支流。这在众多的国际法性质的文件中都有体现。如1929年常设国际法院就奥得河国际委员会的管辖范围所作出的判决，宣布国际河流是指整个河流体系，包括纯属沿岸国内河的支流在内；1934年国际法学会通过的《国际河流航行规则》第1条指出，国际河流是指“河流的天然可航部分流经或分隔两个或两个以上国家，以及具有同样性质的支流”。该文件在第2条重申，“在国际河道上实行自由通航”。同样的佐证还有《美洲国家关于国际河流的工农业利用的宣言》（1933年12月24日），国际法学会《关于国际水域的非航行利用》的决议（1961年9月11日）等。而同时期国家间订立的大量双边或多边的关于特定河流的条约，一般都不用“国际河流”字眼，因为那可能意味着要承担对一切国家“自由航行”的义务。

1.1.2 可通航的国际水道

国际水道就是指超越一国边界的河流。1911年4月27日国际法学会通过的《国际水道非航行用途的国际规则》首次采用了“国际水道”的名称。但该规则在正文里并没有出现“国际水道”的术语解释，正文中指两国之间的界河和流经两个以上国家的河流。可见，《国际水道非航行用途的国际规则》中国际水道的含义就是指分隔或流经两国或两国以上的河流。它主要显示河流的地理特征——国际，即国家之间的意思。这与当时强调政治或商业意义的国际河流概念是不同的。1921年国际联盟巴塞罗那会议通过了《国际性可航水道制度公约及规约》，其附件第1条规定，国际性可航水道是“一切分隔或流经几个不同国家的通海天然可航水道，以及其他天然可航的通海水道与分隔或流经不同国家的天然可航水道相连者”。这样的水道一般是“有非沿岸国参加的国际委员会管理的可航水道”或者是有关国家“通过单方面法令或经签订协议表示同意”的可航水道。所以“国际性可航水道”和当时的“国际河流”含义相似。但是需要特别注意的是，“国际性可航水道”并不是“国际水道”的全部。“国际水道”就是“一切分隔或流经几个不同国家的天然水道”。

1970年芬兰代表向联合国大会提出要求联合国以《国际河流利用规则》为基础，编撰有关国际河流的规则，当时有25个国家支持这个决议。经过近30年的酝酿、起草和修订，1997年联合国第51届会议通过了国际法委员会编撰的《国际水道非航行使用法公约》草案，对国际水道的非航行使用的内容、原则和管理制度作了较全面的规定，这是世界上第一个就国际河流的非航行用途缔结的公约。该公约第2条规定：水道“是由于自然的联系构成一个单一的整体，并且流入同一终点的地表水和地下水系统”。而国际水道（International Watercourse）就是指组成部分位于不同国家的水道（International watercourse means a watercourse, parts of which are situated in different States），这是迄今为止最明确，也是最有法律意义的国际河流概念。之所以不用“国际河流”表述，原因可能在于：一是回避“国际河流”历史上表现其强国利益的色彩；二是继承历史上1921年《国际性可航水道制度公约及规约》的说法；再者，到20世纪后半期，国际河流已经成为“国际水道”的同义词。

1.1.3 重视综合利用的国际流域

1966年，国际法协会通过的《国际河流利用规则》（即赫尔辛基规则），提出了若干新的概念和原则，成为国际水法领域的一个非常有影响的文件。该文件第2条明确规定国际流域是指“跨越两个或两个以上国家的整个地理区域，其分界由水系统（包括流向同一终点的地表水和地下水）的流域边界确定”。国际流域概念的提出，是对国际河流、国际水道概念和国际水法理论的重大突破，对现代国际水法实践也产生了直接影响，具有划时代的意义。

《国际河流利用规则》仅在文件题目上出现“国际河流”字眼，正文中只出现了“国际流域”概念。“国际流域”不仅仅指水资源，而且指水系分界线内的“整个地理区域”，是“跨越两个或两个以上国家”，其直接体现是被广泛引用的《国际河流登记》。该文指出，全世界有国际河流（湖泊）214条（个），流经200多个国家和地区。至少从这时起，国际公认的国际河流定义就已经不再是“流经或分割两个或两个以上国家且实行自由航行制度的河流”，而是《国际河流利用规则》第二条中的规定。所以，国际河流概念的演化从“对一切国家自由通航的多国河流”到国际水道强调“可通航”和“有商业价值”，后来到国际流域强调包括地表水和地下水在内的水系统，日渐发展为跨国水资源的全面综合一体化开发和利用。

作为国际上全面规范跨界水使用的多边性框架协议，1997年在联大通过的《国际水道非航行使用法公约》经过国际社会持续17年的推动，于2014年8月17日生效。其定义的国际水道为：“组成部分位于不同国家的水道”，河流单元包括“地表水和地下水的系统”（公约第二条）。这应是目前大家容易接受的定义。

1.1.4 中国与周边国家签署条约中国际河流的定义

中国与周边的蒙古、哈萨克斯坦和俄罗斯三国签署了跨界河流（跨界水、边界水）利用与保护合作协定，这三个协定均对跨界河流（跨界水、边界水）进行了定义。

（1）1994年签署的《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于保护和利用边界水协定》第一条规定“边界水系指：一、哈拉哈河、克鲁伦河、贝尔湖和布尔根河；二、穿越两国边界和在边界线上的湖泊、河流、小溪及其他水”。

（2）2001年签署的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》第一条规定“‘跨界河流’指所有穿越中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国国界线的或位于国界线上的河流”。

（3）2008年签署的《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合理利用和保护跨界水的协定》第一条规定“跨界水系指任何位于或穿越中华人民共和国和俄罗斯联邦国界的河流、湖泊、溪流、沼泽”。

中国与周边国家签署的国界（边界）管理制度协定中对国际河流（跨界河流、跨界水、边界水）也有相关的定义。

（1）1988年签署的《中华人民共和国政府和蒙古人民共和国政府关于中蒙边界制度和处理边界问题的条约》第三部分“跨界水以及跨界铁路、其它道路和通讯设施的利用”第七条第一款规定“一九六四年边界议定书和一九八四年边界联检议定书规定的边界线经过地段的界河、骑线湖泊、时令湖、小溪、泉、井等，在本条约中称为‘边界水’”。

（2）1994年签署的《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄国界管理制度的协定》第二章第五条第一款规定“本协定所称边界水，系指边界线所通过的界河和兴凯湖水域”。

（3）1997年签署的《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》第一条第五款规定“‘界河’系指边界线所通过的河流、小溪和渠道”。

（4）2006年签署的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于中哈国界管理制度的协定》第一条第十四款规定“‘跨界水’，是指穿过或位于国界的所有河流及其他水域”，第十五款规定“‘边界水’，是指位于国界的所有河流及其他水域，是跨界水的一部分”。

（5）2009年签署的《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于中越陆地边界管理制度的协定》第一条第十一款规定“‘边界水’，是指位于边界线上的河段或边界线经过的其他水域”。

（6）2011签署的《中华人民共和国政府和老挝人民民主共和国政府关于边界管理制度的协定》第一条第十款规定“‘边界水’，是指流经两国边界的河流”。

从中国与周边国家签署的有关条约中，可以看出中国“国际河流”就是跨越中外边界的河流，包括湖泊。河流类型包括“国际边界河流（湖泊）”和“国际跨界河流”，符合公约中“国际水道”用语。

可见，国际河流概念经历了从“国际河流”发展到“国际水道”，又到“国际流域”的演进过程。每个阶段，概念强调的侧重点各有不同，从国际河流强调“自由航行”到国际水道强调“可通航”和“有商业价值”，再到国际流域强调包括地表水和地下水在内的水系统，日渐发展为跨国水资源的全面综合一体化开发和利用。