第五节 针对西藏的民族政策

五年来我们在一个举世罕见的多民族国家里解决民族问题的经验使我们完全相信，在这类场合，对待民族利益的唯一正确的态度就是予以最大限度的满足，创造条件来排除由此引起冲突的一切可能。我们的经验使我们坚信，只有对各个民族的利益极其关心，才能消除冲突的根源，才能消除互不信任，才能消除对某种阴谋的担心，才能建立语言不同的人们，特别是工人农民的互相信任，没有这种信任，无论各族人民之间的和平关系，或者现代文明中一切珍贵事物的比较顺利的发展，都是绝对不可能的。

——列宁

根据上述内容得知，党和国家的民族政策多是就整个少数民族和少数民族地区来考虑而制定的，适用范围是全国性的，部分是有针对性地适用于个别少数民族和民族地区，如西藏。因此，党和国家对西藏的民族政策主要体现在党中央、国家和相关部委以及自治区各级党政机关、人大文件中，体现在党和国家领导人的讲话和指示中，体现在各项法律法规中。因此，党对西藏的民族政策主要包括以下几点。①国家和中央一级组织机构的民族政策文件和有关规定。其中主要有：党中央制定的民族政策文件和有关规定；国家最高权力机关制定的民族法律和有关规定；国家最高行政机关制定的民族法规、政策文件和有关规定。②党中央的有关部门和国务院有关部门及其党组制定的部门民族政策文件和有关规定。③西藏自治区党委制定的民族政策文件和有关规定。④西藏自治区党委和政府的有关部门制定的民族政策文件和有关规定。⑤西藏地区党委与行署及有关部门制定的民族政策文件和有关规定。⑥县级党委和政府及有关部门以及乡、镇党委制定的民族政策文件和有关规定。

由于西藏在和平解放前几乎没有党的组织基础、群众基础和思想基础，所以自和平解放以来，许多重要的指示政策是中共中央直接下发的。在改革开放前，党的西藏政策比国家的西藏政策丰富得多，这当然与当时计划体制下的党政不分、以党代政的政治体制有关。而在改革开放以来的五次西藏工作座谈会也都是由中共中央所主持，会议纪要都是由党系统下发，这一方面反映出党领导的至上性，另一方面也不同程度地折射出西藏民族工作的重要性。据以上分析，本课题把所有的民族政策概称为党的民族政策，既无排斥国家层面的政策之意，也方便大家理解以及笔者行文。但从现代民族国家的构建看，党和国家间的政策应加以科学区分，而且要尽量减少党的政策的分量，加大和完善国家政策的分量和力度。

党的民族政策在西藏的实践多为通过实施方案或实施意见等方式来执行，但也有些是直接根据西藏特殊性而单独制定的。那么，党和国家在西藏民族工作中加以落实的民族政策主要包括：民族经济政策、民族文化教育政策、民族风俗习惯政策、少数民族干部政策、民族平等与团结政策、民族区域自治政策，等等。这些政策并不是简单地机械地运用于西藏，而是根据西藏的具体特点加以细化、变通。这就在某种程度上保证了党的民族政策目标在西藏的实现。

民族问题是一种社会现象。只要世界上存在民族就存在民族问题，民族问题与民族存在是相伴生的，民族问题是社会总问题的一部分，“民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间、民族与阶级、国家之间等方面的关系。在当今世界，民族问题具有普遍性、长期性、复杂性、国际性和重要性。我国的民族问题，只有在建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的事业中才能逐步解决”。和平解放西藏后，如何处理西藏民族问题，成为新中国成立后的党中央和毛泽东重点思考的一个战略性课题，成为新中国成立后党的民族政策的一次历练和考验。从历史文献中可看到，20世纪50～60年代，毛泽东等党和国家领导人在西藏民族问题上投入了许多精力，采取了十分慎重而又积极的态度。从和平解放西藏方针政策的确定到《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》的签订，从西藏自治区筹委会到自治区成立，从达赖反动集团全面发动武装叛乱到平息叛乱、彻底民主改革和西藏社会主义革命建设，中国共产党创造了许多措施和办法，充实和发展了党的民族政策。

中国共产党处理西藏民族问题时始终坚持着以下几个原则。一是西藏各民族与其他民族共同缔造了和缔造着中华民族，与其他民族都是平等的，在祖国大家庭中占有很重要的地位。二是西藏是中国神圣不可侵犯的领土，必须解放西藏，使西藏各民族获得民族解放，把帝国主义侵略势力赶出西藏。三是西藏必须进行民主革命、社会改革，废除野蛮、落后、封闭的政教合一的封建农奴制度而走上社会主义道路。四是西藏必须实行民族区域自治制度。五是党在西藏工作时，一定要把“民族问题与宗教问题”结合起来慎重考虑。六是“立足民族平等，加快西藏发展”。七是党在西藏的一切工作“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列”。八是“民族宗教无小事”。九是“西藏工作在党和国家的全部工作中居于重要战略地位”,“西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及国家的安全。重视西藏工作，实际上就是重视全局工作；支持西藏工作，实际上就是支持全局工作”。“西藏的发展、稳定和安全，事关西部大开发战略的实施，事关民族团结和社会稳定；事关国家的安全和祖国统一，也事关国家形象和国际斗争。”十是“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”，“西藏的稳定，不仅直接关系到西藏的发展和西藏各族人民的根本利益，而且直接关系到全国稳定和国家安全的大局”。十一是中央第五次西藏工作座谈会提出的，“要毫不动摇地坚持和完善党的民族理论和民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，把有利于民族平等团结进步、有利于各民族共同繁荣发展、有利于民族交往交流交融、有利于国家统一和社会稳定作为衡量民族工作成效的重要标准，推动各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”。

这些原则的提出，完全按照马克思主义理论的绝对要求，把西藏民族问题提到一定的历史范围之内来考虑，也依循列宁所说的：“如果谈到某一国家（例如，谈到这个国家的民族纲领），那就要估计到在同一历史时代这个国家不同于其他各国的具体特点。”

西藏地处反分裂斗争的前沿阵地，认真贯彻执行党的民族政策具有非常重要的现实意义。一是直接关系到党在西藏各民族群众中的威信和形象，二是直接影响到党在西藏各项工作的成败，三是直接决定着民族信任和团结，四是关系到西南边疆的稳定与安全。

早在1949年9月29日召开的全国政治协商会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》对党的民族政策做出了详细规定：各民族一律平等，团结互助；反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂民族团结的行为；民族地区实行民族区域自治；少数民族有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由；人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。“我们政协共同纲领所规定的民族政策，一定能够消除这种隔阂（指汉族与少数民族之间历史形成的隔阂——笔者注），实现各民族的大团结”。这些民族政策的适用范围当然包括西藏（尽管当时西藏还没有解放）在内，从西藏角度来讲，这些民族政策的价值目标就是保障西藏各民族在政治上平等，通过推进民族团结、政治、经济、文化、社会发展以促进各民族在事实上走向平等。

1950年1月1日，中央就明确提出，要“多和他们（指藏民族——笔者注）发生关系，不侵害并保护他们的利益”，“多了解他们的情况，和他们弄好关系，安定他们，然后再慢慢地去帮助他们，训练他们的干部。待他们的干部成熟，情况了解，群众中有了准备，才能谈得上他们内部制度的改革”。

1950年4月27日，时任政务院总理的周恩来在由中央人民政府民族事务委员会举办的藏族干部研究班上的讲话中提出，西藏上层如果反对帝国主义和国民党反动派，我们就与他合作，“但合作并不是迁就，而是帮助他进步”，“要一面与他合作推动他，一面又要防‘左’”。“西藏实行政教合一，我们要逐步使政教分离。在共同敌人打垮后，在政治上有了保证，经济文化提高后，一切都可以解决”，“工作中要避免过早过急，在真正是多数人民要求改革时，才能改革，才能这样搞好上下内外关系”。

在1950年6月6日召开的中共七届三中全会上，毛泽东在给西藏工作的具体指示时强调说：“我们在政治上必须采取极端谨慎的态度，稳步前进。”《十七条协议》签订后，毛泽东亲自起草了中央军委关于进军西藏的训令，训令第三条说：“此次进军系在和平协议下的战备进军，各部万勿以和平协议已成而松懈战斗意志与战斗准备，因协议虽然签字，但尚未付诸实施，同时帝国主义必会用各种阴谋手段来破坏我们和平解放西藏的实现，因此应提高警惕性，随时都有应付意外情况的充分准备，同时加强部队的政策纪律教育，以保证解放西藏巩固国防任务的圆满实现。”并亲自向十八军军长张国华仔细询问了进藏部队适应高原、思想和生活的情况，而且语重心长地叮嘱他说：“你们在西藏考虑任何问题，首先要想到民族和宗教问题这两件事，一切工作必须慎重稳进。”随后，毛泽东在修改《人民日报》社论时，又特意用了“四个必须”来强调在西藏要严格执行党的民族政策和宗教政策：“一切进入西藏地区的部队人员和地方工作人员必须恪守民族政策和宗教政策，必须恪守和平解放西藏办法的协议，必须严守纪律，必须实行公平的即完全按照等价交换原则去进行的贸易，防止和纠正大民族主义倾向，而以自己的衷心尊重西藏民族和为西藏人民服务的实践，来消除这个历史上留下来的很大的民族隔阂，取得西藏地方政府和西藏人民的衷心信任。”

1950年7月21日，邓小平在欢迎赴西南地区的中央民族访问团大会上专门就民族问题与民族政策做了精辟的长篇讲话，这篇讲话就是收录在《邓小平文选》第一卷中的《关于西南少数民族问题》。首先，邓小平在讲话中把西南民族问题的解决好坏置于国防安全问题的战略高度来重视，他指出：“从西南的情况来说，单就国防问题考虑，也应该把少数民族工作摆在很高的位置”，“少数民族问题解决得不好，国防问题就不可能解决好”。其次，他简要叙述了我党的民族政策在西康（包括今天的昌都部分地区）的反映情况：“过去藏族与汉族的隔阂很深，但是我们进军西南，特别是宣布了解放西藏的方针，提出十项条件以后，发生了很大的变化。过去他们的情况怎样呢？过去西康的反动统治把他们搞苦了。我们进去以后，首先宣布了共同纲领的民族政策，同时我们军队的优良作风也在一些具体问题上体现出来，例如执行三大纪律八项注意，尊重藏民的风俗习惯、宗教信仰，不住喇嘛寺等，这样就赢得了藏族同胞的信任。他们说，我们的军队太好了，老百姓的房子，就是下大雨，不让进就不进，不让住就不住，这是实行正确政策的结果。历史上的统治者，何尝没有宣布过好的政策，可是他们只说不做。我们的政策只要确定了，是真正要实行的。对于我们提出的十条，有的西藏的代表人士觉得太宽了点。就是要宽一点，这是真的，不是假的，不是骗他们的。所以这个政策的影响很大，其力量不可低估。因为这个政策符合他们的要求，符合民族团结的要求。”再次，邓小平还特别强调“从一开始就把民族关系搞好”，“对少数民族的许多事宜，不盲动，不要轻率地跑去进行改革，不要轻率地提出主张，宣传民族政策也不要轻率”，“不应由外部的力量去制造阶级斗争，不能由外力去搞什么改革。所有少数民族内部的改革，都要由少数民族内部的力量来进行”,“但是这个改革必须等到少数民族内部的条件具备了以后才能进行”。

为了摸清西藏政治、经济、文化、社会和民族状况，1951年中央组织了由中国科学院领头的西藏科学工作队随军进藏，对西藏进行广泛而全面的调查研究。调查研究成果为党和政府制定切合西藏实际的民族政策提供了参考依据，同时也为贯彻执行党的方针政策，更好地开展工作找到了契合点。

针对历史遗留下来的藏汉民族隔阂和西藏各民族发展进步的不利因素，中央有一个比较清醒的认识和系统的思想。现摘取周恩来的一些论述就足以说明问题，周恩来对少数民族和民族地区的社会改革与民族繁荣的关系有诸多精辟的论述。他指出：“历史遗留给我们的，是对民族繁荣的很多不利的条件。我们必须把这些不利的条件逐步地去掉。要去掉这些不利于民族繁荣的条件，关键在于社会改革。”“社会改革是我们中国各民族的共同性的问题。”按照中国社会发展的特点，社会改革要分两步走，第一步是民主改革即土地改革，第二步是实行社会主义改造。他说：“如果不进行经济改革，维持奴隶制度、封建制度，多数的人民还是奴隶、农奴和封建制农民，生产力就不能够解放。生产的东西大部分被剥削去了，劳动者本身还是穷困的，他们就不可能有增产的积极性。”在少数民族和民族地区实行改革的条件与时机问题上，他进一步阐明：“我们主张，各个兄弟民族的人民，包括他们的上层分子，觉悟到需要改革的时候，再去改革。某些地方推迟改革，是为了将来更好地改革，更和平地改革，更有准备地改革，但总是要改革。一定要把奴隶制度、封建制度和个体经济制度改革成为社会主义的经济制度。所以改革只是一个先后问题，缓急问题，而不是改革不改革的问题。不改革，民族就要贫穷。我们中国这个民族大家庭是要大家幸福，包括兄弟民族上层分子也要得到真正的幸福。改革就是使大家都幸福，不是少数人幸福。”“这种改革，不仅是经济制度的改革，也会影响到别的方面。因为经济基础变动了，上层建筑也要受影响，就是说，政治上、思想上也要受影响。政治上的制度要适合社会主义的经济基础，也要改革，要改革成为民主集中制。”

“大跃进”之后特别是十年动乱期间，在“以阶级斗争为纲”错误路线的影响下，民族问题被完全混同为阶级和阶级斗争问题，“民族问题实质是阶级问题”成为指导当时社会主义时期民族工作的普遍原理。在这一错误理论指导下，全国刮起了一股“民族融合风”，不顾客观实际地大搞“民族大融合”，西藏虽然没有大搞“民族融合风”，但民族机构基本瘫痪、民族工作基本废弃。

尽管如此，中央还是记挂着西藏。1971年3月28日，周恩来在北京接见西藏自治区部分领导时指出：“西藏路线问题有个民族政策，在西藏要注意这个问题，如不注意民族问题非犯大错误不可”。1975年8月29日，身患重病的周恩来总理在医院特地接见了准备参加西藏自治区成立十周年庆祝活动的中央代表团团长华国锋，嘱咐他要告诉在藏区工作的同志特别注意执行党的民族宗教政策，注意培养民族干部，要搞统一，搞民族大团结，要有一个安定团结的政治局面，得以发展经济，改善和提高物质文化生活条件。

改革开放后，邓小平同志在《立足民族平等，加快西藏发展》的重要讲话中说：“西藏是人口很稀少的地区，地方大得很，单靠二百万藏族同胞去建设是不够的，汉人去帮助他们没有什么坏处。如果以在西藏有多少汉人来判断中国的民族政策和西藏问题，不会得出正确的结论。关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列。”

江泽民多次从国家稳定、安全与发展战略高度强调西藏工作的重要性，他指出：“西藏工作在党和国家的全部工作中居于重要战略地位”,“西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及国家的安全。重视西藏工作，实际上就是重视全局工作；支持西藏工作，实际上就是支持全局工作”。“西藏的发展、稳定和安全，事关西部大开发战略的实施，事关民族团结和社会稳定；事关国家的安全和祖国统一，也事关国家形象和国际斗争。”“维护西藏稳定，反对分裂，涉及方方面面的工作”,其中，“做好民族工作、宗教工作，对于维护稳定、促进发展有着非常重要的意义”，“无论从事哪方面的工作，都要高度注意民族问题、宗教问题，关心和支持民族工作、宗教工作，使党的民族政策、宗教政策以及国家的有关法律，在西藏的政治、经济、文化等各项工作中都能得到认真贯彻和体现”。在1999年9月中央民族工作会议上，江泽民指出：“加快少数民族和民族地区的发展，是我国社会主义事业的本质要求在民族工作上的体现，也是党的民族政策的基本出发点和归宿”，这“不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题”。

胡锦涛同志顺应时代发展与西藏区情变化，在2010年1月18日至22日召开的西藏第五次工作座谈会上进一步强调，西藏工作“必须以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，正确处理经济发展、社会稳定、民生改善、生态保护的关系；必须统筹国内国际两个大局，增强工作的战略性、预见性、主动性；必须把党的理论和路线方针政策同西藏具体实际紧密结合起来，始终坚持新时期西藏工作指导方针；必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，推进西藏跨越式发展；必须把维护稳定作为硬任务和第一责任，深入持久开展反分裂斗争；必须凝聚人心、汇聚力量，切实做好民族宗教工作；必须加强各级领导班子和干部队伍、基层组织、党员队伍建设，不断提高党组织的创造力、凝聚力、战斗力”；“要毫不动摇地坚持和完善党的民族理论和民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，把有利于民族平等团结进步、有利于各民族共同繁荣发展、有利于民族交往交流交融、有利于国家统一和社会稳定作为衡量民族工作成效的重要标准，推动各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”自西藏和平解放以来，自治区各级党委、政府认真贯彻执行党的民族政策，高度重视民族团结和各民族共同繁荣发展，使党的民族政策在西藏得到全面正确的贯彻。在党的民族政策的光辉指引下，现在，西藏与内地发达省份经济社会发展的差距极大地缩小并步入了跨越式发展的快车道，正与全国各族人民共享着改革开放发展的成果，共同走上繁荣幸福之路。

西藏和平解放是在新中国政权已经建立的前提下实现的，新中国成立以来，党和国家制定并实施的一系列行之有效的民族政策和措施，有针对全国少数民族和民族地区的，也有专门针对西藏的，两者兼之共同推动着西藏经济社会的超越式发展。回顾和平解放以来60多年党的民族政策在西藏的实践历程，客观分析其绩效，有助于进一步深化对马克思主义中国化民族理论与政策的认识，有助于进一步促进民族团结进步事业继续向前发展。因为，党的民族政策是我国各民族团结的生命线，凝聚着几代中国共产党人处理民族问题的智慧和心血，是党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验的重要组成部分，是党和国家民族工作最宝贵的精神财富。

根据西藏的特殊性，本课题的民族政策是一个“大民族政策”概念，即党和政府对与民族有关的政策包括上面提到的一般性的根本政策，如民族平等、民族团结、各民族共同繁荣，民族区域自治；基本性和具体性的民族政策，如经济政策（如财政补贴、税收优惠政策等）、文化政策、语言政策、教育政策、干部政策（如少数民族干部的培养与使用）、宗教信仰政策等。本课题力图通过对党的这些民族政策在西藏60多年的实践这一历史与现实过程进行文献梳理与实地调研，把西藏作为个案来进行解剖，以尽可能在梳理、分析与研究中找出一些带有规律性的东西。同时，对这些政策在西藏的实践过程中存在的一些问题展开理论上的分析与反思，尽可能地从学理层面提出些许有价值的对策、建议，以供相关部门决策、参考。

毫无疑问，2008年发生在西藏拉萨的“3·14”事件和2009年发生在新疆乌鲁木齐的“7·5”事件给了我们严重警示：中国的民族问题、民族关系还存在一些深层次问题，中国的民族政策还有待进一步发展与完善。因为民族政策的实施直接规定了民族关系的性质和发展前景，直接影响着民族问题的产生与解决。在党的十八大精神指导下，对党在西藏的民族政策的实践进行梳理和总结，对其间存在的经验和教训进行归纳和升华，对今后的走向进行科学预测，对于促进中国梦的实现无疑具有重大的理论意义、历史意义、实践意义。