第一编 经济新常态呼唤治理新思维

第一章 新常态对社会发展的影响

2014年10月，习近平总书记在APEC会议上首次系统阐释“新常态”，他认为“新常态将给中国带来新的发展机遇”。“新常态”体现了习近平总书记对全面深化改革新时期国家经济发展状况的综合战略判断，体现了党中央治国理政的新理念和新思维，成为当前中国经济社会发展的总基调。2014年12月结束的中央经济工作会议更是要求各项工作要主动适应经济发展新常态。“新常态”首要指向的是经济发展，但是经济发展与包括政治、生态等在内的整个的社会发展都是密切相关的，经济发展是政治发展、社会发展的基础，经济的调整和变动必然影响和扩展到其他维度。经济的“新常态”也必然会影响到社会发展的态势，在经济发展新常态下，社会发展将处于什么样的总体态势，又应该如何推动社会治理创新，是本研究要重点回答的问题。

一 新常态的内涵

党的十八大之后，在习近平总书记的公开文章和讲话中，“新常态”被提及了160余次。2014年11月9日习近平在2014年亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上的主旨演讲中认为，中国经济呈现新常态，并全面阐述了新常态的特点、机遇和挑战。2015年5月，习近平在浙江调研时指出，我国经济发展已经进入新常态，如何适应和引领新常态，需要广泛探索。6月，习近平在贵州调研时认为新常态是当前和今后一个时期经济发展的大逻辑。8月，在中南海党外人士座谈会上，习近平强调新常态是“十三五”时期最主要的新问题，适应新常态、把握新常态、引领新常态，保持经济社会持续健康发展，必须坚持正确的发展理念。2016年1月，习近平在重庆调研时指出，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是针对我国经济发展进入新常态、世界经济复苏低迷开出的药方。因此，深刻理解新常态的哲学内涵、新常态的发展过程、新常态的社会影响是研究当前经济社会发展的重要前提。

从哲学意义上来讲，常态是指正常状态或者事物固有的状态，常态显示了事物所具有的合乎规律性和发展必然性的一种状态，是事物发展应有的状态。非正常态则是偏离事物发展规律和必然性的，已经脱离事物固有的性质，是一种不可持续的状态。人类社会的发展过程就是经历从常态到非常态再到新常态的否定之否定的过程。“常态－非常态－新常态”发展的主线，是事物发展的本质与规律。从辩证法的视角看，人类总是在经历事物的正反面发展、总结反面经验，经过感性－知性－理性、具体－抽象－具体的否定之否定后，才对事物有一个完整的认识，才能认识事物的规律与本质。

新常态，“新”就是“有异于旧质”，是对事物发展非常态的纠正，更是对过去事物否定之否定后的发展和超越，新常态本质上是事物经历正反面发展后，符合事物规律和本质的一种发展状态。例如，“经济新常态”，由于有一个“新”字，那就一定是相对于“上个时期或阶段”经济运行的状态而言的，或者是相对于“历史时期或阶段”经济运行的状态而言的，意味着我国经济发展速度从以往不可长期持续的高速增长转为可持续的中高速增长，经济发展结构由以往不平衡向质量更好、结构更优的方向发展，经济发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

从非常态向新常态的转变，要建立的一定要是合乎规律的、有必然性的、符合国家和人民根本利益的、代表中国未来的状态。非常态向新常态转变是非常艰难的，中国30多年的改革已经把相当一些非常态的东西固化为常态，像经济领域以追求速度为核心，以粗放发展为手段，以投资要素驱动为动力，以及社会领域的潜规则、权钱交易、官员腐败等都已成为常态。在此种情况下，新常态就必然是一个将以往非常态、不正常的东西加以纠正，并逐渐转向合乎规律的、有必然性的、符合国家和人民根本利益的、代表中国未来的发展状态。

从经济发展角度讲，经济新常态是强调结构稳增长的经济，而不是总量经济；着眼于经济结构的对称态及在对称态基础上的可持续发展，而不仅仅是GDP、人均GDP增长与经济规模最大化。经济新常态就是用增长促发展，用发展促增长。经济新常态不是不需要经济增长，而是把GDP增长放在发展模式中定位，使GDP增长成为再生型增长方式和生产力发展模式的组成部分。习近平总书记指出中国经济呈现新常态的主要特征：一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

同时，在经济发展进入新常态的情境下，经济发展将会不同程度地影响我国政治、社会、文化的发展，毕竟经济发展与政治、社会、文化等是密切结合的，经济发展是中轴维度，经济发展的调整和变动也必然影响和扩展到其他维度。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上就指出，谋划和推动“十三五”时期我国经济社会发展，就要把适应新常态、把握新常态、引领新常态作为贯穿发展全局和全过程的大逻辑。

二 习近平关于社会治理的新阐述

从十八届三中全会党中央提出创新社会治理，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序的重大决策以来，习近平总书记对当前社会发展也做出了新的判断，并提出了新的发展思路。因此，深刻学习领会习近平总书记关于创新社会治理的新论断、新思路，对于推进新常态下社会建设的发展具有重要的意义。

（一）坚持以人为核心的新型城镇化发展战略

2015年12月，习近平在中央城市工作会议上指出，我国城市发展已经进入新的发展时期，并将城市发展与城市建设提高到当前国家工作全局的位置上。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。同时习近平在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中也指出，2015年我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿人，但问题是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，这带来一些复杂的经济社会问题。

因此，习近平在“十三五”规划的建议中提出，要坚持以人为本，推进以人为核心的新型城镇化，尊重城市发展规律，并且贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。与此同时，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。

（二）强化基层社会治理

2014年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议，谈到加强和创新社会治理时强调，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。要加强城市常态化管理，聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理。

2015年12月14日，习近平在主持召开中共中央政治局会议时强调，要改革城市管理体制，理顺各部门职责分工，提高城市管理水平，落实责任主体。并提出要提高城市管理水平，落实城市管理主体责任，改革城市管理体制，理顺各部门职责分工的要求。除此之外，城市基层治理还应该统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性，坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

（三）推进法治社会建设

面对当前社会矛盾形势依然严峻的状况，2014年1月7日，习近平总书记在《坚持严格执法公正司法深化改革促进社会公平正义保障人民安居乐业》讲话中强调，要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷地感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。

十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，更是提出要推进多层次、多领域依法治理，提高社会治理法治化水平，建设法治社会，并且从四个方面提出了法治社会建设的途径。首先，健全依法维权和化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。其次，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。再次，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。最后，深入推进社会治安综合治理，完善立体化社会治安防控体系，有效防范化解管控影响社会安定的问题，保障人民生命财产安全。

（四）重视民生问题，推进社会事业发展

全面建成小康社会是“十三五”规划的最大任务，也是“十三五”时期必须完成的硬任务。因此，保民生、促民生，推进社会事业发展是这个关键时期关键规划的关键课题。习近平指出：“‘十三五’时期经济社会发展要努力在保障和改善民生、推进扶贫开发等方面取得明显突破。”早在2012年习近平在广东考察工作时就指出：就业，牵动着千家万户的生活。当前，我国就业工作面临总体就业压力大和结构性劳动力短缺、人才匮乏的突出矛盾。我国劳动人口众多，又面临经济下行压力，如果就业问题处理不好，就会造成严重社会问题。2013年，习近平在主持十八届中央政治局第十次集体学习时又针对住房问题做出指示，“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定”。

2015年11月，习近平在中央扶贫开发工作会议上又针对当前贫困问题提出了新的要求。他指出，截至2014年底，全国仍有7000多万农村贫困人口。脱贫攻坚已经到啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标，决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。并提出了扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫等一系列措施。

三 经济发展新常态下社会发展的总体态势

“新常态”首要指向的是经济发展，但是经济发展与政治、社会、生态等整个社会发展都是密切相关的，经济发展是政治发展、社会发展的基础，经济的调整和变动必然影响和扩展到其他维度。对社会发展而言，经济的“新常态”也必然会影响到社会发展的态势上。因此，厘清经济发展新常态下社会发展的总体态势，对于推进社会治理创新具有重要的理论和现实意义。

（一）城镇化由空间扩张型向以人为核心的新型城镇化转变

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。改革开放的推进，带动了城镇化建设的快速发展，大、中、小城市规模不断扩张，城镇人口不断增加。根据图1的统计数据，2000年我国城镇化率只有36.2%，而截至2014年12月，我国城镇化率已经达到54.7%，拥有7.5亿城镇人口，15年间我国城镇化率水平上升了18.5个百分点。随着我国城镇化的不断发展，越来越多的农村人口转变为城镇人口，农村地区转变为城镇地区。可以说，城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设已经成为现代化建设的重要引擎。

我国城镇化在快速发展的同时却暗藏着未来城镇化发展的隐忧。根据国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制的全国城镇体系规划中一个关于12个省会城市和144个地级市的调查，一个省会平均规划4.6个新城（区），地级市约1.5个，全国新城新区规划人口达34亿人，严重失控。这也与近年来鄂尔多斯、常州以及营口爆出的“鬼城”“空城”现象不谋而合。新城新区建设与扩张，是城市发展的需求支撑，也是推动我国城镇化的重要手段。但是发热的新城新区建设却存在严重的“超前”问题。一方面，新城新区的空心化严重，在中国数百个城市新城新区中，绝大多数新城新区的人口规模属于几十万人的级别，部分新城新区人口不足十万人，甚至低于一万人，这不仅导致基础设施的浪费，而且难以形成持续的消费与服务需求生态。另一方面，新城新区普遍产业基础薄弱，没有有效的发展方案，短期内难以形成有竞争力的产业体系，再加上依靠“招商引资”实现经济发展的时代渐远，没有产业活力的新城区就成了闲置的样板房。

面对快速的城镇化进程带来的问题，中央城市工作会议提出要转变城镇化发展的思路，尊重城市发展规律，由以往注重新区规划以房地产拉动的数量型发展方式，向坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民的质量型、可持续性、宜居性城镇化模式转变，形成城镇化发展的新局面。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城镇化发展的过程必然是对城市空间结构、城市社会结构进行重构的过程，在这一过程中，城市的基础设施建设，城市的资源配置，城市社会成员的就业、居住、生活质量等方面都会受到城镇化带来的影响，尤其是在快速城镇化的情况下，城市空间结构、城市社会结构迅速转变，产生的社会问题、环境问题也日趋凸显。因此，城镇化的推进必须认识、尊重、顺应城市发展规律，城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力；要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀；要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。

（二）基层治理由碎片化管理向系统性治理转变

党的十八届三中全会提出创新社会治理体制，并将其作为全面推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，习近平总书记则进一步强调加强和创新社会治理重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了，并且要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务。因此，考察我国城市和农村基层的治理问题，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础和前提。

基层治理的碎片化问题主要体现在三个方面，一是组织体系的碎片化，传统社会管理带有浓厚的行政主导色彩，是党委和政府主导的行政型社会管控，治理结构是以党委和政府为主体的单中心治理，缺乏多元主体共治。治理主体呈现单一化特征，压缩了其他力量参与的空间。二是治理制度体系的碎片化问题，以往社会管理相关制度建设存在内容性缺失和功能性缺失问题，即停留在社会管控的基础上，追求效率至上的顶层设计，忽视了对人的管理与服务的制度建设。三是社会管理方法体系碎片化，传统社会管理以党委和政府为主体的单中心治理，使社会管理过分依赖行政方法；社会管理方面过多使用行政命令、指示和规定等行政手段，行政主导特征明显，而忽视了社会管理的经济、法律方法的运用，大大降低了社会管理的效率和效益。

针对城市社区而言，碎片化问题主要体现在社区管理的条块分割上。20世纪90年代中后期，在民政部的推动下，国家将北京、上海、武汉、青岛等城市作为“全国社区建设实验区”，并形成了以“上海模式”“沈阳模式”“武汉模式”等为代表的城市社区治理模式。但这些模式本质上仍是行政主导的社区治理模式。一方面，在社区管理组织即街道办事处和社区居委会的结构中，社区管理手段仍是强制性的行政方式，社区居委会被视为政府机构的延伸，地方政府基本上将社区作为最基层的行政机构，认为两者是行政上的领导与被领导关系。另一方面，在政府其他管理组织与社区管理组织，即“条”上各政府职能机构派出的组织与社区内其他社会组织，包括国家、事业单位和企业单位的关系中，“块”起着协调作用。辖区内所有的政府职能部门和机构、各个单位、各种社会团体和居民自治组织都必须接受街道办事处和社区居委会的领导。虽然以往形成了“以条为主，块做配合”的管理体系，但一个辖区内既有“条”的体系又有“块”的管理，很容易造成条块分割的现象，割裂了社区管理。与此同时，面对单位制、老旧小区的公共需求问题，原有的行政治理可以发挥比较好的作用，但是面对商品房小区出现的物业纠纷等问题，行政治理方式不但无法发挥作用，甚至还起到反作用。这就造成行政治理与自主治理两种治理方式的分离、冲突。因此，社区碎片化的管理，促使我们对社区治理的模式进行反思，以建构行政治理与自主治理相融合的社区治理模式。

对农村社区而言，碎片化的管理主要体现在基层政府与村民自治之间的割裂上。一方面，乡镇政府与村民自治组织关系扭曲。尽管《村民委员会组织法》第4条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，明确规定了乡镇政府与村民自治组织之间是指导与被指导的关系，但由于各种历史原因，在很多情况下，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构，变“指导”为事实上的“领导”。另一方面，村民自治选举制度存在问题。民主选举是村民自治的重要组成部分之一，它不仅使村民真正实现了当家做主的愿望，还保证了村民民主权利的实施。但具体操作过程还存在很多缺陷。如关于候选人提名的程序不够具体、不够科学合理。有些地方由村党组织进行民主选举时，暗箱操作，不召开村民选举会议，直接由乡镇党委、政府、村党组织提出候选人，也不搞选民登记，只设投票站和流动票箱。选举的民主客观性、公正性不高。一些村的换届选举经常会出现宗族势力或黑势力把持或操纵选举的现象。

针对以往基层社会出现的碎片化管理的现象，十八届三中全会就提出了创新社会治理体制的要求。创新社会治理体制，对于社区层面的治理有两重意义：一是原有的治理模式已经不适应今天的局面，目前要有在社区层面创新的治理模式；二是治理方式的重大变化，社区治理将更加强调系统治理、源头治理和多方参与治理。为了弥合社区内部和外部的碎片化，政府也提出了相应的治理策略。首先，激发社会组织活力，这也是党的十八届三中全会提出的重要观点，在社区层面上，社会组织有巨大发展潜力。其次，推进社区参与，社区的整合需要社区成员和多方面社会力量的参与，居民对于改善社区环境有着巨大需求，创建新的机制使社区居民能够真正广泛参与社区建设。最后，整合社区基层组织，表面上看，目前的社区基层组织有着统一的以社区党支部为核心的治理架构，实际上由于缺乏总体性的制度规范、明晰的权责匹配和充足的资金保障，现行的城市社区基层组织在实际运行过程中往往遇到权力结构碎片化所带来的治理效率低下的问题，应该在社区居民自治制度的框架下，从体制和财税两个方面进一步整合多元的社区基层组织。

（三）社会矛盾由高发期向平稳期过渡，法治社会建设持续推进

经济发展新常态意味着中国经济已进入一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段，经济发展的速度将趋向放缓，而更加注重经济质量的提升，可以将其称为经济发展的再转型。我国GDP增速从2012年开始回落，2012～2014年增速分别为7.7%、7.7%、7.4%，这是经济增长阶段的根本性转换，中国告别过去30多年平均10%左右的高速增长。通常情况下，经济发展的转型将会面临短时间的阵痛，经济发展速度放缓，失业率上升，社会矛盾形势严峻。过去，我国经济与社会已经形成了“高增长依赖症”，经济增长成为缓解各类社会矛盾和维护社会稳定的重要方式，经济增长放缓可能将削弱社会的稳定性，社会矛盾形势可能依然严峻。

为了能够较为准确地掌握全国社会矛盾的总体状况和演变态势，笔者通过对《中国法律年鉴》的整理分析，研究社会矛盾发展演变的总趋势。刑事案件和群体性事件作为较激烈的社会矛盾形式，是衡量一个社会稳定性的重要标志。

从公安机关立案的刑事案件总量来看，2000～2013年，全国刑事案件总量呈上升态势。从363.7307万起上升到659.8247万起，年均增长速度为4.69%。但从总体的增长态势上看，虽然刑事案件一直处于增长趋势，但增长的速度逐渐趋缓。

近13年间，百人以上群体性事件有871起，其中，2010年、2011年和2012年是群体性事件的高发期。2010年、2011年群体性事件都在170起左右，2012年则飙升至209起。其中参与者规模在100～1000人的有590起，占67.7%；1001～10000人的有271起，占31.1%；10001人及以上的有10起，占1.1%。由此可见，近年来，群体性事件的发生频率逐年升高，但2013年群体性事件的数量却下降了一半多。因此，群体性事件的发展趋势已经由高发期向平稳期过渡。

对2000年以来全国社会矛盾的定量研究发现，当前社会矛盾正在由高发期向平稳期过渡。尤其是十八届四中全会提出全面依法治国的决定后，完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系正在逐渐形成，这将更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、缓解社会矛盾，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。除此之外，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，以及坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设等一系列措施，将实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，以及形成新的法治环境。

（四）教育、医疗、社会保障等民生问题得到逐步解决，但形势依旧严峻

在经济发展新常态下，经济发展趋向回落，政府财政收入增速放缓，民生问题的解决将面临更大的挑战。民生问题是事关改革发展全局和构建社会主义和谐社会的重大问题。习近平同志讲“民为邦本，本固邦宁”。经济的快速发展一方面为解决民生问题奠定了物质基础，另一方面却又引起了贫富两极分化、教育资源分配不均、城乡差距加大、生存环境恶化等一系列民生问题，成为社会发展中不得不关注的焦点。因此，解决民生问题成为我国社会主义建设的重中之重。

我国民生问题主要表现在以下几方面。第一，医疗保障问题。从总体上讲，我国医疗卫生事业发展滞后于经济和其他社会事业发展，医疗卫生事业发展存在资源分布不均、不协调的问题。有关统计显示，占世界人口22%的中国，医疗卫生资源仅占世界的2%，其中80%的在城市，20%的在农村，医疗资源分配不均问题依然严重，“看病难、看病贵”现象十分突出。第二，教育公平问题。从目前的状况来看，我国的教育还存在诸多问题，其中核心问题就是教育不公平。如城市教育与农村教育的不公平、区域教育之间的不公平、学校教育之间的不公平、不同社会群体教育的不公平。可见，解决教育公平问题已经刻不容缓。第三，就业问题。就业是民生之本，我国是一个人口大国，人力资源十分丰富，在当前加快工业化、城镇化和现代化进程中，劳动力供求总量矛盾与结构性矛盾并存，城镇就业压力加大与农村富余劳动力转移速度加快同时出现，新增劳动力的就业与失业人员再就业问题相互交织。近年来，大学毕业生的就业问题越来越严峻，剩余劳动力越来越多，以上诸多问题还未得到很好的解决。第四，社会保障问题。我国人口众多，尤其是农村人口众多的现实，决定了我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的任务比世界上任何一个国家都更加艰巨，同时面临一系列问题，如社会保障的覆盖面还不够广，社会保障资金的投入比例仍然不足，许多保障措施尚未包括农村人口，社会保险筹资渠道依然单一，养老基金收不抵支状况日益加重，城乡低收入群体看病难，特大病患者的医疗救助尚未找到妥善解决办法等。

新常态下的民生问题必须着眼于维护最广大人民群众的现实利益，实现经济发展和改善民生的良性循环。根据财政部2014年和2015年的财政状况统计，2014年，教育支出22906亿元，增长4.1%；文化体育与传媒支出2683亿元，增长5.5%；医疗卫生与计划生育支出10086亿元，增长9.8%；社会保障和就业支出15913亿元，增长9.8%；住房保障支出4968亿元，增长10.9%。2015年，教育支出26205亿元，增长8.4%；文化体育与传媒支出3067亿元，增长9.3%；医疗卫生与计划生育支出11916亿元，增长17.1%；社会保障和就业支出19001亿元，增长16.9%。由此可见，中国政府正在努力推进教育、医疗、住房、养老等基本公共服务的全覆盖和均等化，公共财政体制正在实现从重经济建设向重公共服务转型，公共财政正更多地关注公共教育、公共卫生、公共救济、公共住房、社会保障等社会公共领域。与此同时，党中央提出的施行精准扶贫战略，也正在惠及特殊困难人群，兜住民众生活的底线。因此，在经济发展新常态下，民生问题的有效化解，要在政府的主导下，制定切实可行的政策和措施，发挥政府的服务作用，调动人民群众的主体作用，解放和发展社会生产力，寻求有效的解决路径。

四 经济新常态下的社会治理创新

新常态思维为社会领域的治理创新提供了动力和机遇。新常态表明中国经济社会的发展进入了一个全面、持久、变革的新时期，这是习近平总书记和党中央对当下和未来中国发展新阶段、新方式、新趋势的全面总结和判断。新常态思维意味着从中央层面对坚持唯GDP主义发展方式的纠正，未来发展要转向中高速增长，注重质量和持续性。加之，我国当前在城镇化、社会矛盾、社会组织、城乡基层治理、民生等方面所面临的问题和机遇，这些必然要求社会治理在治理主体、治理方式、治理机制、治理体系和治理模式上进行创新。

（一）政府主导，重视发挥社会组织作用，发挥多元治理主体合力

现代社会治理要求在坚持党政主导的前提下，更加注重培育、支持和引导多元主体参与社会治理。党的十八届三中全会提出，建立科学有效的社会治理体制，要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。人民团体是党领导下的群众组织，是党联系人民群众的桥梁和纽带，它们在社会治理中肩负着重要责任。在党的领导下，教育和组织团体成员和所联系群众依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家事务，管理社会事务。社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府与公民之间的桥梁和纽带，是社会治理新的重要主体。

根据民政部的统计结果，截至2012年，全国有各类社会组织49.9万多个，在社会服务、社会救助、居民自治、慈善帮扶、社区服务等方面发挥了重要作用。但当前我国社会组织在组织规模和组织结构上仍存有较大问题，发达国家每十万人口拥有的社会组织成百上千个，而2012年我国每十万人口拥有的注册登记社会组织不到38个，并且在关乎社会服务、促进民生、维护社会成员权益等方面的社会组织建设迟缓，未能发挥社会组织应有的作用。因此，要激发社会组织活力，清理和规范现有社会组织，改变“吃财政饭、当二政府”的现象；鼓励和支持行业协业商会类社会组织、科技类社会组织、公益慈善类社会组织以及城乡社区服务类社会组织大力发展；转变政府职能，建立健全政府购买社会组织服务机制，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，建立健全社会组织发挥作用的机制和制度化渠道；完善社会组织管理相关法律法规，构建法律规制、政府监管、社会监督有机结合的监管体系，完善社会组织内部治理结构，提高自我管理、自我约束能力，确保社会组织有序发展、规范运行。

（二）加强城乡社区治理，优化城乡社区治理体制

习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团会议上，谈到加强和创新社会治理时强调，社会治理的重心必须落到城乡社区上。面对城镇化和社会转型给城乡社区带来的单位制瓦解、社区类型多样化、社区管理体制碎片化等诸多问题，各地根据自身的实际探索了不同的社区治理模式——行政主导型模式、居民自治型模式、混合型模式、网格型模式等，为我国城乡社区治理的发展提供了有益探索。但面对业主、业主委员会、物业管理公司等城市新兴群体、社区组织的出现以及乡村社会衰落等问题，以往的社区治理模式显得“心有余而力不足”，亟待优化城乡社区治理模式，推进社会治理体制创新。

基层治理是社会治理的重要组成部分，是社会治理的重点和难点所在。在工业化、城市化和市场化过程中，我国社会的组织方式发生了重大变化，城乡社区已经取代传统的“单位制”和“人民公社”，成为基层社会治理的主要形式。习近平总书记多次到社区进行考察，并发表了一系列重要讲话。他在福州军门社区考察时指出，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。近年来，各地对基层社会治理进行了积极探索，积累了不少有益的经验，取得了良好的成效。但是，总体来看，基层社会治理体系还不能够适应形势发展变化的需要，基层群众生产生活诸多难题不能得到很好的解决，社会矛盾和不稳定因素大量存在，基层干群关系不够和谐，各种矛盾和纠纷不能及时得到有效解决。基层治理体制存在“头重脚轻”现象，如人力、物力和财力集中在上面，而工作却要基层干，上面千条线下面一根针，事权和能力的不匹配、权责不对称，社区承担了过多不该干、干不了也干不好的工作。社区治理存在诸多问题，社区定位不够准确。社区的本质是“共同体”，即人们在一个共同地域范围内经常交流互动，是共同的利益和兴趣爱好把大家团结在一起的“小社会”。十八届三中全会提出，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。基层社会治理的体制机制、人才队伍、资源保障、工作方法等问题得到重视，社区居民自治将会深入推进，政社良性互动成为基层治理努力的方向。

（三）形成法治与德治相得益彰的治理方式

党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行了新的部署，要求推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。习近平总书记讲，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。同样，社会治理创新需要运用法治思维和法治方式，做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在建设法治国家、法治政府和法治社会中促进社会既充满活力又和谐有序。根据十八届四中全会精神，社会领域的立法工作力度将会进一步加大，法治政府建设力度将会进一步加大，普法教育和全社会的法治意识将会进一步得到加强。一方面，更加强调国家机关工作人员严格执法和公正司法，严守法治底线，坚决纠正“摆平就是水平、搞定就是稳定、不出事就是本事”的错误做法。另一方面，引导群众依法理性表达诉求，依照法律、按照程序维护自己的合法权益。2013年以来，为了保障信访群众的合法权益，维护信访秩序，国家对信访制度进行了改革，鼓励群众利用现代信息技术手段和互联网“多上网、少上访”，引导和规范群众逐级上访，坚持就近、依法、及时表达诉求、解决问题，把涉法涉诉信访事项纳入法治化解决轨道，坚持诉访分离，改革和完善信访考核办法等，推动信访工作步入法治化轨道。

同时，在以法治引领社会治理过程中，也要注意发挥社会规范和道德习惯等规范对基层社会治理的作用。十八届四中全会提出，坚持依法治国和以德治国相结合是我们实现依法治国目标的基本原则。不仅要推进各级政府事权的规范化、法律化，还要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。对居民的日常生活实际起作用更大的是传统、习惯、道德、约定等非正式规范，这些非正式规范对形成基层社会秩序、规范社会生活非常重要。特别是要大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰，既有道德约束又有法律规范。

（四）重视多种治理手段的运用，形成架构合理的社会治理体系

以维护社会稳定为目的、以自上而下进行控制的方式，决定了社会管理手段的单一性，即主要依靠政府的行政手段；而社会治理则更加强调法治方式与德治方式相结合，协商、谈判等非制度化手段综合运用在化解社会矛盾中的作用。近年来，维稳工作进入“投入越大，群体性事件越发严重”的怪圈，这与政府以行政手段为主解决社会问题的方式有直接联系，以“不出事”为目的，不针对问题发生的根源，结果是解决一个问题引出更多的问题。要缓解社会矛盾，解决社会问题必须运用综合手段，通过协商、谈判的方式缓和矛盾，通过法治化、制度化的方式解决矛盾，并且通过强化道德约束、提高社会成员自身的道德素质，进一步规范社会行为、协调社会关系，实现社会问题的有效解决。社会治理手段的综合运用使社会问题从根源上得以消解，实现和谐有序的社会局面。

社会治理需要运用多种规则体系。现代社会纷繁复杂，社会治理规则体系也不是单一、同质的，而是由不同类别、不同层级、不同效力社会规范构成的集合体，除国家法律法规外，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范，对其效力所及的组织和成员个人具有重要的规范、指引和约束作用。因此，在社会治理创新中应更加重视运用其他社会规范，引导和支持不同方面的群众通过制定完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章，进行自我约束、自我管理，规范成员行为，发挥多种社会规范的积极作用。化解社会纠纷和社会矛盾，要坚持调处结合、调判结合，能调则调，当处则处，该判则判，健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立矛盾纠纷调解衔接配合机制，充分发挥调解这一具有中国特色的纠纷解决机制的独特作用，依法妥善化解矛盾纠纷。

（五）建构党委领导、政府主导、各方参与协同共治的社会治理模式

从社会管理到社会治理的转变，不仅是中国共产党执政理念的变化，更是对社会治理模式的新探索。在过去的30多年中，中国的社会治理体制机制一直处在不断变化发展中，当前中国的社会治理尚无成熟模式可言，亟待建构和发展具有中国特色的社会治理模式。中国的社会治理既区别于西方社会的治理，也同传统的社会管理相区分，中国社会治理模式的建构必须研究当前社会治理中的现实性问题和以往社会管理体制中的问题，坚持以马克思主义理论为指导，建构新型治理架构和运行机制，形成多元社会主体自主管理、自我运行的机制，搭建新的社会治理体系结构，以实现社会良性运行与和谐发展。

社会治理模式是社会治理的核心环节，通过实施各类社会治理模式，创新、修正已有治理政策和体制中的缺陷，促进社会治理取得真切实效。社会工程研究强调“在问题指向和价值定位下，综合协调规律、价值、情境三类变量进行社会模式设计与实施”的模式设计方法，为搭建社会治理体系结构、建构社会治理模式提供方法论支持。社会治理模式对社会治理中重大现实性问题的对策性回应，应该不违背相关规律性条件，系统把握各方面要求。因此，社会治理创新，要坚持党委领导，发挥政府主导作用，鼓励社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。尤其是要理顺政府和社会之间的关系，激发社会组织活力，引导和培育社会组织成长，发挥社会组织的作用，协调社会治理矛盾和问题，形成多元治理主体协同共治的局面。各类社会组织平台的构建，既能扩大就业，吸收社会公众参与公共事务，从而培育公民意识、公共道德，增强民众对基层社会的认同和社区的凝聚力与归属感；也能让政府降低管理成本，提高效率，增强政府公信力。

 

（撰稿人：西安交通大学马克思主义学院博士生张振；西安交通大学马克思主义学院孙宝玉）