第二节 研究背景和意义

一 研究背景

（一）财力结构调整是导致县乡财政困难的制度因素

1994年推行的分税制财政体制改革，是在中央财政困难而不得不向地方政府借钱、宏观调控能力严重受挫的窘境中推行的。分税制财政体制初步理顺了中央和地方的财政关系，有效提高了中央财政收入占全国财政收入的比重和全国财政收入占GDP的比重，大大增强了中央政府的财力和宏观调控能力。“两个比重”的提高主要是通过税制改革扩大税基、分税制财政体制明确中央和地方的财政分配关系来实现的。可以说，分税制财政体制改革的实质是财力结构的调整，是财政在财权上的振兴。但是，分税制财政体制仅仅确定了中央和省的财政关系，对省以下财政体制并没有做出明确规定，只是强调各省可以根据实际情况选择合适的财政体制。这种做法虽然能够促进不同财政体制的竞争，但是其直接导致的结果却更为突出：无论采取分税还是财政包干体制，省级政府都效仿中央，尽可能地集中地方财政收入，而市级政府又效仿省级政府集中财政收入，因此，分到县乡政府手中的财政收入所剩无几，县乡财政困难的现象就此产生。

然而，县级财政面临的窘境不仅如此，2006年在全国范围内取消的农业税更使得原本并不富裕的县级财政雪上加霜。不可否认，取消农业税有效减轻了农民的负担，促进了第一产业的发展，但是由于农业税及以其为载体的农业附加税是县级财政，特别是农业县财政收入的重要来源，即便是上级政府加大了转移支付力度，也很难弥补农业税取消后的财政收支缺口。与县乡财政困难形成鲜明对比的是，得益于经济的快速发展和征管水平的提高，国家财政收入持续快速增长，中央财政状况不断改善。然而，即便是面临着巨大的财政困难，县级财政仍然承担了大量的事权。分税制财政体制明确规定了各级政府的事权，基于公共品的受益范围和供给效率，绝大部分公共品供给任务下压到了县级财政的身上。于是，县级财政一方面需要大量的财政支出满足支出需要，另一方面却仅能获得较少的财政收入，造成县级财政入不敷出，这种情况在贫困地区尤为突出。

（二）地区间经济差距是导致地区财力不均衡的客观因素

在由纵向财政失衡导致的县级财力困难的同时，中国在地区经济总量、人均收入和政府财力方面的横向差距也在不断扩大。地区经济发展差距是普遍存在于发达国家和发展中国家的一个共性问题，是各国经济发展过程中面临的一个必然现象。特别是在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、自然资源禀赋差异极大的国家，地区间经济发展不均衡问题即便是在完全计划经济时代也不可避免，更何况是在资源可以充分流动和配置的市场经济环境中。从省际之间的经济差异来看，2013年人均GDP最高的天津是人均GDP最低的贵州的4.35倍。从一省内部的县域经济差异来看，无论是经济发达的江苏、浙江还是欠发达的广西、甘肃、贵州，都明显存在着巨大差异。而放眼全国，县级经济的差距更为突出，前有以昆山、江阴等为代表的经济百强县，后有592个全国贫困县，2013年前100位经济强县的人均GDP是后100位贫困县的7.61倍。经济决定财政，区域经济发展上的差距直接导致了地方政府财力的差距。2013年，人均财政收入最高的北京是人均财政收入最低的西藏的7.36倍。在经济发达的江苏省，人均财政收入最高的张家港市是人均财政收入最低的睢宁县的7.48倍；处于中部的安徽省，人均财政收入最高的繁昌市是人均财政收入最低的阜南县的31倍。地方财力的差距最直接的表现就是地方政府公共品供给能力和地方公共品供给水平的差距。在省级层面上，北京、天津、上海处于公共服务能力最强的金字塔顶端，而贵州、广西、江西则公共服务能力最弱，很明显，这和地区经济发展水平是一致的。而在县级层面上，总体而言，东部地区县级政府提供的公共服务较西部地区的更为丰富，不仅提供了养老、医疗、基础教育等基本公共服务，还主动提供了公共图书馆、博物馆、居民健身设备等一些扩展性的非基本的公共服务。而西部地区很多县级政府仅能维持自身日常运转和人员工资发放，对基本公共服务的提供都已经相当吃力，更不要说主动提供扩展性的公共服务。

（三）经济社会发展的需要和新一轮财政体制改革是县级财政地位日益凸显的推手

尽管目前县级财政自给能力不足，财政自主权受到诸多限制，但是，新时期经济社会发展的需要和新一轮的财政体制改革却又赋予了县级财政更加重要的使命。首先，缓和地区间收入差距过大引起的社会矛盾，促进社会公平，中国的财政政策目标也从提高资源配置效率逐渐转变成实现合理的收入分配。2005年10月中共第十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确提出“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年10月中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步指出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2013年10月，中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出基本公共服务均等化是更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革的一个重要内容。2015年10月的十八届五中全会，更在此基础上明确了“十三五”期间推进基本公共服务体系建设、增加公共服务供给的目标。由此可见，公共服务均等化成为现阶段财政政策和制度的主要目标。作为中国财政层级的重要组成部分的县级财政，其直接面对最基层的群众，既是协调城乡发展和提供地方性公共品的生力军，也是实现公共服务均等化的重要力量。所谓“郡县制，天下安”，给予县级充足的财力是保障基本公共服务供给的前提和基础。其次，随着“省直管县”财政体制的铺开，“乡财县管”财政管理方式的成功实践，财政层级的扁平化趋势已经成型。在这一大背景下，县级财政不仅肩负着省级财政赋予的权利扩张，也有了更多对乡级财政的监督和管理权限，县级财政的地位越来越重要。因此，加大对县级财政的研究是非常必要而且关键的。

（四）转移支付是纠正横向不公平和纵向不公平的重要工具

纵横交织的财政不公平，一方面使县级财政陷入财力困境，另一方面又不断拉大县级财政间的财力差距。县级财力匮乏和财力差距将会导致一系列的负面影响。第一，财力是政府提供公共品的物质保障，县级财力差距扩大将会使地区间公共服务水平失衡，不利于公共服务均等化的实现。第二，县级财力匮乏会导致农村公共投入严重不足，从而制约了“三农”问题的根本解决。第三，由于财政反作用于经济，财力匮乏制约了公共品供给的质量和数量，必然也会对县域经济的发展造成一定的影响，从而进一步加剧区域发展的不平衡，形成“财力差距—经济差距—财力差距”的恶性循环。第四，财力匮乏将会促使基层政府利用手中权力谋求更多“制度外”的收入，加重居民负担，侵蚀私人部门的利益。

为缓解纵向不公平，弥补分税制改革带来的基层财政缺口，同时，也为了更好履行财政的收入分配职能，逐步兑现改革之初缩小由经济发展不均衡带来的地区间财力不均等状况的政治承诺，避免财力差距过大带来的消极影响，转移支付成为协调政府间财政关系，调节地方财力差距，缓解基层财政困难，促进基本公共服务均等化的重要工具。2010年财政部颁布了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，明确提出以实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”为主要目标，通过加大对县级转移支付，全面推进县级基本财力保障机制建设，提高县级基本公共服务能力。随着县级财政地位的不断凸显以及上级政府财政收入的持续增加，上级政府对县级转移支付的规模不断扩大。目前，中国县级可支配财力中约有50%来源于上级政府的转移支付，这充分说明了上级转移支付是县级财力的重要来源，也反映出县级财力对上级转移支付的严重依赖。

二 研究意义

（一）有助于更加深入地认识到基层财力分配和财力差距现状，并由此可以找到激励地方财政努力，平衡各地财政差距的现实依据

基层财力差距直接导致基层供给公共服务能力的差距，因此，合理测算和度量基层财力差距，确保基层财力分配的科学性和制度性，不仅有利于寻求发挥地方主观能动性更为有效的途径，还有利于实现公共服务均等化。本书在县级转移支付的背景下，对县级财力的分布、构成和差距进行的研究，便是对这一问题做出的初步探索。

（二）有助于对中国转移支付制度的目标取向做出合理判断

一国转移支付制度的建立必须是在确定其转移支付目标取向的前提下进行的。转移支付的目标取向其实也就是公平与效率的权衡。在不同的国家、一个国家的不同经济发展阶段，转移支付的目标取向也不尽相同。本书将深入分析转移支付对平衡县级财力差距的作用，探讨转移支付究竟拉大了县级财力差距还是缩小了这一差距。这将有利于我们进一步衡量转移支付的公平性和效率性，并为进一步完善转移支付制度确定合理的目标和原则。

（三）有助于进一步完善中国转移支付制度，实现地区间财政平衡

转移支付作为一项重要的财政手段，其对缩小地区差距、平衡地区财力有着直接影响。从1994年分税制财政体制改革至今，经过20多年的实践探索，中国财政转移支付制度已在中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间初步建立起来。但是与规范的财政转移支付制度相比，中国的财政转移支付制度还有很多不完善之处，特别是均衡地区财政能力、缩小地区差距方面的功能还没有完全发挥出来，导致其弥补横向不均衡的作用被弱化甚至被异化。本书将从转移支付对县级这一重要的财政层级的影响入手，加深我们对财政转移支付制度横向财力均等化作用的认识，为完善中国财政转移支付制度，进一步发挥财政收入分配职能，利用财政转移支付政策缩小地区差距，实现区域财政平衡提供借鉴。