第一章 导论

第一节 问题的提出

“让公共财政的阳光普照神州大地”是建设社会主义和谐社会大背景下对政府提供公共品职责的切实要求。现阶段，中国公共财政的一项重要目标就是实现基本公共服务均等化，即无论居民所处何地，都应该享受到数量和质量大体相等的基本公共服务。基本公共服务均等化实现的前提是以财力平衡为核心的财政均等化。县级财政直接面对广大居民，承担了基础教育、医疗、社会保障等大量的基本公共品供给任务，支出责任刚性很大。然而，担负着巨大财政支出责任的另一方面，却是处于基层地位的县级财政在财政收入划分过程中处于博弈的被动地位，收入自主权难以得到保障。这种事权的上移和财权的下移，使得县级财政成为中国五级政府中最脆弱的一级。

同时，中国地区间自然禀赋存在巨大差异，经济社会发展快慢不一，呈现出明显上升的极化演变趋势。这种差距表现在经济总量、人均收入水平和政府财力等多个方面。一般情况下，在相同的税收努力下，经济发展程度高、人均收入水平高的地区政府比经济发展滞缓、人均收入水平低的地区政府能够获得更多的财力，而由此带来的财力差距将会直接表现为公共服务能力和水平的差异。县级财力情况尤为如此。县级财政间巨大的自有财力差异既影响到了支出责任的履行，导致县级财力缺口，也进一步拉大了面对城乡的基本公共服务的均等化供给。这种交织在一起的纵向与横向财政不公平，导致原本困难重重的县级财政又面临着急剧的两极分化。

由此可见，导致县级财政困难和财力差异不仅有经济发展水平、地理因素、人口因素等客观原因，还有制度上的因素。因此，为了缓解县级财力紧张，缩小县级财力差距，弥补县级财力缺口，解决体制设计上的一些问题，上级政府往往通过转移支付给予县级政府支持，县级可支配财力大幅度上升。以2011年为例，全国县级一般预算收入总额达2.43万亿元，县级政府获得的上级转移支付资金达到2.63万亿元，可支配收入中上级转移支付的比例达到51.98%，其中，819个基本财力缺口县获得上级政府转移支付8162亿元，占县级转移支付资金的比重达30.03%。不可否认，上级转移支付资金充实了县级财力，强化了县级财政公共服务能力，在一定程度上保证了民生需求的满足。然而，事实上，目前中国区域经济差距仍在拉大，发达地区产业结构优势进一步凸显，加之财政和税收制度设计的不公平、转移支付标准设计的不科学和结构的不合理等诸多因素的影响，县级财政困难虽然得到一定程度的缓解，但是县级财力差距并未得到有效控制，本应扭转差距趋势的转移支付反而进一步扩大了县级财力差距，反映财力差距的基尼系数从1993年的0.403上升至2005年的0.556。严峻的现实严重背离了制度设计的初衷，也使得基本公共服务均等化的进程受到了阻碍。

现有的转移支付对县级财力的影响得出了基本一致的结论——县级财力差距并未通过转移支付而有所缓解，反而继续扩大。然而，限于研究精力和数据可得性，基于全国样本的研究却都止步于2006年。本书聚焦2005—2009年中国县级财力差距的现实情况，在充分考量县域经济发展水平形成的财政能力差距外，全面重点考察转移支付对县级财力差距的影响程度，即转移支付的横向均等化作用，以期回答下面的问题：相对于之前的研究，2005年之后的转移支付是否缩小了县级财力差距？转移支付是不是造成县级财力差距的导因？不同转移支付类型对县级财力差距的贡献程度如何？转移支付对不同类型的县的影响特征如何？转移支付能否促进县级财力收敛？对这些问题的研究结论，将能说明中国转移支付的政策取向，并为接下来搭建以公平性为主导的转移支付制度做出尝试。