第一节 国内外相关研究

一 国内相关研究

针对国有土地上房屋征收补偿公平机制的研究主要集中在两个方面。一方面，主要从哲学、经济学、法律等层面探讨公平机制问题；另一方面，主要从征收补偿制度的法律制度、被征收人的权益保护、政府的角色与职能、补偿价值的确定等方面入手，并对我国目前实行的法规政策进行评价和调整。主要存在下列观点：

（一）公平性与公平机制

公平性与公平机制方面的研究多集中在从哲学、经济学、法学、心理学等方面探讨建立公平制度问题。刘宗粤（2000）对公平的来源、演变过程进行系统梳理发现，公平实质上是一种心理比较行为，通过建立良性的公平机制可以有效调节社会问题。王霞（2011）认为，过去的城市房屋拆迁实践中存在补偿内容不完整、不清晰，补偿与社会保障、补偿费与评估价相混淆，评估机构的中立性差等问题；《征收与补偿条例》的实施在补偿内容、补偿原则等方面做了规定，对促进房屋征收评估与补偿的公平性有一定的积极作用；但立法中仍存在一些不明确的问题，需要地方政府制定相应的配套措施，保护低收入弱势群体的利益，保障房屋征收评估与补偿的公平与公正。胡菁菁、蒋品洪（2012）认为，房屋征收的前提是公平补偿，它也是对征收的限制和对被征收人利益的保护，公平补偿的实现只有靠公正的评估结果，因此提出建立评估机构之间相互竞争、监督和制约的机制和评估报告说理制度，以实现房屋征收评估的公正有效。吴德刚（2006）基于对我国教育公平问题的阐述，认为教育公平归根结底是起点公平，应综合政策、法律法规、公众参与等方面综合设计公平的教育制度。黄群英（2010）分析了我国按劳分配制度的公平问题，认为公平是绝对和相对的辩证统一，充分的自由与民主两大制度可以有效保障分配制度的公平性。

（二）法律制度

王玲美（2011）认为，《物权法》只对征收补偿做了原则性规定，而补偿方面出现的现实问题，其中一个重要原因是补偿制度体系的不健全，主要表现在立法上的不足和实践中的缺失。在补偿标准的问题上，应在对被征收人房屋进行按市场价值补偿的基础上进行生活补偿；针对补偿制度的不足，应完善征收补偿的法律体系，更好保障公民的合法权益。范俊丽（2011）认为，《征收与补偿条例》仍有一定不足，如立法位阶上违反上位法、适用范围过于狭窄、救济机制的规定不健全等；提出扩大城市房屋拆迁法律的适用范围，完善房屋征收拆迁的救济规定，以期解决房屋拆迁的立法问题。李成玲（2011）从《征收与补偿条例》与《城乡规划法》之间的联系的角度出发认为，《城乡规划法》没有将城市规划与城市房屋征收建立联系，提出为规制城市规划中的房屋征收与补偿，在修改《城乡规划法》时就应明确城市规划与房屋征收的关联性，详细规定公众参与程序，以保障城市规划的公益性，并明确界定能够引起房屋征收的城市规划建设项目种类；我国立法对征收要件规定得不够细致或不尽合理，可参考日本法或判例确定公共利益的需要、决定程序和权限、损失补偿的范围等；因城市规划引起纠纷时，还应将城市规划纳入司法审查对象，并可参考日本判例确立的审查方法加以审查。

为实现我国城市房屋征收补偿工作科学合理、等价有偿，必须做到以下两点，即法规健全和产权清晰。这是做好征收补偿工作的前提和使得征收补偿工作顺利和谐开展的基础。刘杰（2004）认为，表面上，当前城市房屋征收过程中发生的系列矛盾冲突是被征收人的个人利益与开发商的商业利益，或与整个国家的社会公共利益之间的矛盾，但本质上是开发商的国有土地使用权、国家的土地所有权与房屋所有人的房屋所有权及国有土地使用权的矛盾。

（三）被征收人的权益

钟丽娟（2007）分析了近代宪法保护私产的理论基础，探索私有财产从自然权利到宪法权利、从绝对权利到相对权利的发展轨迹，并针对私产保护与强制拆迁等诸多理论与现实问题，探讨了私产拆迁过程的违法侵权、私产维护的成本考量等问题。沈荔娟（2009）认为，重庆“钉子户”的维权斗争是我国民众权利意识觉醒的直观体现，对于权利的追求应包括权利不被滥用和不被侵害两个方面。房屋拆迁安置补偿是对受损权利的救济，应当从物质和精神利益两方面进行补偿，这样才能真正实现权利的应有内涵，也更能激励权利人为权利而进行斗争，对法律产生一定的敬仰。敖偲（2011）从城市建设过程中的个人权利与集体意志角度出发，分析各主体的行为模式，认为政府部门及开发商应尊重人民权利。

（四）政府角色与职能

在过去的拆迁活动中，政府不仅是履行管理职能，而更多的是直接利用行政权力介入或者干预拆迁，甚至利用公权力为拆迁人谋求交易机会。这其中存在着一系列的角色错位，又因缺乏行政行为的监督机制，政府公信力不断遭到质疑。顾大松、史笔（2006）基于物权法的角度阐明了《物权法》出台前拆迁当事人双方以及政府的法律关系，认为从民法关系角度看，拆迁当事人之间的身份是平等的，但在拆迁的实际过程中，由于拆迁人在政治和经济上的雄厚实力，实际上是处于强势地位的，因此双方因房屋拆迁而进行的补偿行为并不属于平等、自愿、协商的民事法律关系。刘杰（2008）认为，党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，标志着中国的政府改革进入新一轮周期。新的政府改革举措将为建立有中国特色的政府管理体制和政府治理模式打下良好的基础。王莉（2011）认为，面对城市拆迁和征收中引发的各种问题，政府作为社会管理者参与其中，应协调好城乡拆迁和征收中的各种关系，处理好各主体的利益得失；要求充分发挥政府在维护社会公平正义、化解社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩序中的责任。

（五）补偿价值

在征收补偿价值问题的讨论中，杨瑞荣、孙光卫（2004）提出，房屋拆迁的补偿价格与市场价格之间有一定差别，因为房屋拆迁与房屋自由买卖地位不同、目的与投资负担都不尽相同；在现实拆迁补偿中，不仅有简单的物与物交换，还存在着间接价值。王洪平、房绍坤（2010）认为，基于不同的财产价值确定基础，形成了不同的补偿标准，如市场价值补偿、收益价值补偿、重置成本补偿和加成补偿等；根据完全补偿原则的要求，征收补偿的标准不应是某一单一的补偿标准，而应是一个补偿标准的体系，视具体的补偿情形作个案选择。强真（2010）结合我国制度环境特征和城市不动产征收问题的复杂性，提出了分类别补偿模式及计算补偿额度的思路，为科学合理制定城市不动产征收补偿标准提供建议。

（六）补偿对象、范围与原则

关于城市房屋征收的补偿对象，在理论研究和征收补偿条例等方面，都对其进行了明确界定。如王才亮等人表述的，列入补偿范围的房屋，即受偿房屋必须是合法房屋，受偿房屋必须是其所有权人的合法所有，并且房屋本身也是合法存在的，不存在来源上的法律瑕疵。

何虹（2006）等提出，应当扩大我国拆迁的补偿范围，并且阐释了具体的补偿范围。王维洛、王成国等认为，补偿范围应包括被征收房屋的所有权、附属物所有权和收益权三个方面。当然，受偿房屋必须是合法存在的房屋，必须是所有权人合法所有的房屋。受偿房屋的附属物，也应当是合法存在的，包括受偿房屋附属物的设置在法律上不存在瑕疵，其来源和制作安装等方面都应当是合乎法律规定的，并不影响其他相邻房屋的安全和使用。补偿范围中的收益权作为附着于房屋所有权上的一项非常重要的权能，指的是房屋所有人或承租人、承包人、典权人依照法律规定，对由房屋所产生的自然或法定衍息的所有权。

多数学者专家就补偿原则意见一致，认为征收补偿至少应做到等价有偿。徐凡（2004）认为，从本质上说，征收补偿就是一种赎买政策，房屋征收主管部门应遵循市场规律，只有在已经以合理价格购买被征收房屋的基础上，才获得对其进行拆除的资格。

二 国外相关研究

西方理论界在财产征收公平性方面的研究主要集中在对政府的约束和公共利益范围等问题上。各国普遍规定，政府基于公共利益的需要而启动征地行为时，居民必须从大局出发并做出让步，但前提是政府必须以提出需要征地的足够理由和不低于市场价格的足够补偿。美国宪法第5修正案中明确指出，在无合理的补偿时，政府无权征收个人的财产和地产。美国各个州均据此修正案建立了类似的“重要空间法”及补偿的具体办法和征用细节。张军涛、刘建国（2008）认为，在美国由于补偿是足够的，由此引发的上访、财富转移、群体事件等问题不存在。在美国对于土地所有者来说，其土地被政府征用后，可以通过所获补偿较容易到其他地方购置得到土地。以征用前的市场价格为基准计算土地征用补偿标准，这种方法就充分考虑了土地所有者的利益，不仅补偿到被征土地的现有价值，而且补偿了土地的未来价值。李珍贵（2001）认为，在土地征用补偿时，还必须考虑因征用而导致邻近土地所有者的损失。罗宇琦（2007）指出，发达国家对失地农民实施使他们较为满意的补偿，如日本、英国、法国、荷兰及部分国家，其法律规定对失地农民的补偿必须超过土地的市场价值，以保证失地农民的原有生活水平不至降低。

（一）征收补偿理论

雷利·巴洛维、奥特·玛雅等学者相继提出了既得权益说、恩惠说、公平负担说、公共征用说、社会职务说、特别牺牲说等。其中，特别牺牲说是主流，得到大多数学者的认可。该观点注重公平正义，认为政府征收主管部门所实施的土地征用，使得被征用者要履行的义务超出了一般意义上人民的负担，使得被征用者为了全体社会成员的公共利益而遭受的损失超出了一般状态下所有权行使时的社会义务，是一种为公益而产生的特别牺牲，所以为维护公平正义，这种牺牲应当由全体社会公民一起分担。

（二）征收补偿制度

早在1789年法国的《人权宣言》中就对征收补偿制度有了明确规定，其中第17条明确规定的“公平补偿”是现代土地征收补偿制度的起源，也是国外大多数学者开展研究土地征收补偿制度的重要参考。法国的补偿制度是以公平补偿方式进行的，在整个征收程序中注重被征收人的私权保护，在开始的规划阶段就能充分保护被征收人的知情权和参与权，整个程序均可提起诉讼。美国征收制度依据的是合理、公平补偿的原则，受到宪法规范和制约。美国宪法明确规定了在征收补偿中，“正当程序”、“合理补偿”和“公共利益”三者缺一不可，国家为了公共利益的需要，通过正当的法律程序对被征收者的财产进行征收，并提供公平补偿。德国主要采取的是公平补偿制度，原则和标准实际上是全额补偿，征收补偿范围包括“权利损失及其他财产上之利益”。日本现行法律体现了“完全补偿说”的特点，“完全补偿”制度只是对由征收拆迁造成的损失进行全部补偿的制度。总的来说，各个国家的宪法都对征收补偿制度给予原则性的规定，众多研究西方国家征收（征地）补偿制度的学者形成了基本共识：一是征收的各方需接受共同的规则，并且要保证其公开、开放和透明；二是有独立的司法作为保障，留有司法维权的途径；三是公平的补偿要有现实可行的依据和法律保障。

（三）征收补偿公平性

国外学者一般认为，为了公共利益所采取的征收行为体现的是较少数的被征收人为了较多数的社会成员所做的特别牺牲。因此补偿应以对被征收人的权益保障为目标，从全社会角度进行公平的补偿。有代表性并被广泛接受的是德国学者奥特·玛雅的理念。他认为，国家的合法征地行为会造成被征收人行使所有权的损害，与国家给予人民的一般责任负担有区别，是让特定人群所做的特别牺牲，因此在补偿时应考虑由全体人民共同负担对被征收人的补偿。Michal Wiktor Krawczyk认为，保证程序公平是透明且公正的原则，它可以确保每一个参与的人都享有平等的机会，并获得令人满意的结果。Bettina Reimann（1997）指出，在东柏林拆迁活动当中，德国政府把以前由政府没收或管理的房产又还给了个人，对城市的重建起了积极的推动作用，同时补偿的原则和结果必须根据财产的不同属性有所差异，包括财产所在的城市规模和城市财产的分配状态。Steve P. Calandrillo（2003）从被征收者的感情损失、公平正义和社会总财富三个角度对公正补偿进行定义，他认为公正的补偿必须是从公平以及正义的角度出发，在对被征地者进行物质补偿基础上，还应综合考虑其感情的损失，另外，由于征地活动会使私人财产变为公共财产，因此社会的总财富增加，反过来就应该增加被征地者的利益分享。

（四）政府职能研究

国外关于政府职能的理论研究及其实践操作主要经历了四个阶段：

（1）受古典经济自由主义理论支配，政府对经济不干预时期。该阶段所处时间是20世纪30年代前的自由资本主义时期，普遍实行放任自由的经济政策，充分肯定来自市场的作用，并把政府的作用限制在较小的范围之内。亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》中，把政府职能限定在保障国家安全、提供公共服务和维护社会治安三个方面。

（2）受凯恩斯主义理论左右，政府对经济进行强干预时期。该理论盛行的时间段在20世纪30—70年代。1929—1933年发生了世界性经济大危机，产生了使美国的制度学派，凯恩斯主义和瑞典斯德哥尔摩学派凯恩斯学说是最具代表性的理论，其认为市场经济如果没有政府的干预将会出现周期性危机，产生有效需求不足，需要政府采取积极措施来清除和弥补。他主张加强政府对经济干预的力度，创造条件，刺激经济增长，维持社会公正。

（3）受新自由主义理论影响，主张政府对经济减少干预。在20世纪70年代，由于石油危机进而引发了西方国家的经济滞胀以及高失业率，自由主义经济思想席卷而来，新自由主义发起了对凯恩斯主义的批判。新自由主义经济学派主要有现代货币学派弥尔顿·弗里德曼、理性预期学派穆斯、供给学派万尼斯基、公共选择学派阿诺等。

（4）受新凯恩斯主义理论影响，主张政府对经济进行适当干预时期。在20世纪80年代，这段时期的私有化和自由化达到了减少政府财政赤字的目的，但是公共服务的质量并没因此提高，忽视了企业的社会责任，从而导致90年代西方经济的持续衰落。一些新自由主义经济学派学者因此提出了以新公共管理和新制度学派理论为代表的理论，提出政府必须对市场经济进行适度干预、加强社会责任的理论。

（五）征收补偿价值

国外普遍认为在直接征收不动产时，被征收不动产被消费或利用产生的收益为全体社会成员的公共福利。因此为补偿被征收者，大部分征用不动产产生的收入和经营收入回馈给了社会和公众，其中产生的土地增值和利润分配给了土地所有者，同时还考虑相邻不动产的权益。比如，按照美国财产法中的规定，公平合理的补偿标准是依照所有者财产的“公平市场价格”赔偿，不但包括财产的现有价格，还应包括财产在将来所能赢得的折现价格。日本制定的征收补偿则更具有人性化，体现了生活、环境和造成失业等方面的补偿。1990年韩国出台《土地公示概念法案》，统一以公示地价作为征收补偿的主要部分。此外，还有一些学者对征收补偿标准也有自己的见解。如唐纳德·W．格拉维斯（Donald W. Glaves）认为，在计算征收补偿费时应以市场价格作为计算标准，而且补偿日期是在计算过程当中应考虑的重要问题。理查德·F．戴伊等（Richard F. Dye et al. ,2007）认为，在设计城市居民区的拆迁补偿计算标准中，应当考虑建筑物的规模、建筑的年代以及周边交通等情况，并且保证土地价值和拆迁费用之间的平衡，而芝加哥房屋拆迁和重建案例的实证模型也支持了该理论。乔纳森·平卡斯和佩里·夏皮罗（Jonathan Pincus and Perry Shapiro,2008）则提出了以拍卖的方法达到公正补偿城市土地业主的机制。