PPP呼唤顶层设计

张燎（济邦咨询公司　董事总经理）

对中国公私协作的现状，用“摸不到石头”、“水淹到脖子”评价并不为过。当举国反思改革路径，讨论下一步深化改革方向和策略的时候，研究公私协作的顶层设计非常有必要。

1.摸石头能过河吗？

过去一年多，无论是闭门会议、商务饭局、电话聊天或朋友间的谈话，人们传递出的焦躁情绪愈发浓重，体制内外都非常清楚这片土地上亟须来些改变，但又不知道如何着手。三十年的“摸石头过河”式改革，今天似乎河水已经淹到脖子。

究竟什么原因，让我们的改革走得如此艰难？“十二五”规划的编制者提出的一个概念——顶层设计，或许部分解答了这个问题。“顶层设计”原为系统科学中的一个专业术语，后来被引申到其他一些复杂问题的解决方案中，指那种针对问题核心框架，弄清各影响因素相互间关系，预先进行自顶向下的全面统筹规划的方法。有学者如吴敬链教授甚至提出“顶顶层设计”，意在强调须抓住最根本的矛盾根源来制定方针，避免头痛医头、脚痛医脚的简单应对方法。多数人认为，缺乏顶层设计，是中国改革走入进退维谷困境的一个重要原因。

公私协作（Public-Private Partnership，PPP）的话题和实践，在中国已经有10年左右的历史。亚洲金融危机后，自来宾电厂、成都自来水厂BOT项目的星星之火，逐渐形成市政公用市场化改革及其他基础设施投融资创新的燎原之势。然而，中国公私协作非常鲜明的特征，是政府对公私协作始终抱持实用主义的出发点，受政府融资难易状况驱动，缺少系统规划的顶层设计。政府资金紧张时，即大力鼓励民间资本参与基础设施投资运营，一旦公共部门资金缓解，政府遂选择自行投资基础设施。公私协作成为政府解决融资问题的实用工具；政府对通过公私协作促进公共服务效率提升的考量很少。

融资驱动的公私协作实践，在中国基础设施行业也摸了十来年的石头。由于事前对公私协作的基础理论研究不透，相关立法和制度建设薄弱，实施下来产生的各种经济、法律、投融资、公共管理方面的争议和矛盾日益突出。对中国公私协作现状的评价，用“摸不到石头”、“水淹到脖子”并不为过。

笔者认为，当举国反思改革路径，讨论下一步深化改革方向和策略的时候，研究公私协作的顶层设计非常有必要。

2.PPP的基本制度性因素

依世界银行及欧盟等国际多边组织的定义，广义上的公私协作是政府与民营资本之间的一种长期的合同安排，民营资本借此承担交付一项资产、公共服务或兼而有之的责任，从而获得按交付产品或服务的长期质量或其他特征的有条件付款。

根据国际经验，成功的公私协作具有一些基本的制度性因素，它们是顶层设计的重要内涵。其包括：

2.1　有限政府理念

深究起来，公私协作这种创新的公共服务提供机制，是根植于“有限政府”、“小而美政府”的新公共管理理念。此理念认为政府乃纳税人供养的提供公共服务的载体，但是政府又有较高的行政成本，主张将政府规模及政府提供的公共服务缩到比较小的范围。如果市场能够做好的事务，尽量交由市场去做，政府较少参与，只进行必要的准入、质量和安全方面的管制。因此，在传统的基础设施和公共服务领域，界定出一些民营资本可以参与的范围，采取与公共部门（政府）合作的方式共同提供公共品及相关服务，成就了公私协作的实践。

2.2　健全清晰的法律体系

公私协作本质上是政府公共服务的长期而非一次性采购，公、私部门之间的权利义务关系，主要依靠双方间一系列合同来约定。但是，合同执行的强制力和救济有效性，得依赖健全清晰的行政法、采购法、民商法等法律体系和公平正义的司法体制来保障。如果国家的法律及司法无法给予民营部门清晰、稳定的预期，在拥有公权力的政府部门那里，公私协作的提议很难获得民营资本的信任，引发他们的真正兴趣。

2.3　活跃的民营部门

基础设施和公共服务的项目，多涉及巨额资金和复杂的工程建设、投融资技术，民营部门的企业若非发展到一定规模，拥有足够资源，并且这样的企业达到一定数量，公私协作发展活跃不起来。在国强民弱的地方，发展公私协作困难重重就是这个道理。

2.4　PPP协调机构

多个国家的正反两方面经验证明，国家层面的PPP协调机构对该地区的公私协作健康发展有很重要的作用。PPP协调机构并不在它权力需要多大、雇员多少（澳大利亚的Infrastructure Australia只有5位全职人员 ），而是因为公私协作本身是一个横跨多个部门的公共服务提供机制的革新，有一个牵头协调部门可以大为降低不同公共部门之间的官僚阻力，增强政策协调性。

除了前面这些制度性因素之外，执政者的经济政策倾向和政治意愿是推动公私协作政策的重要基础。例如1997年英国布莱尔政府上台后，尽管工党政府传统上主张扩大政府开支，但由于布莱尔首相的经济团队重视“撒切尔主义”的遗产，大力推行PPP，使得新工党在不显著提高公共支出水平的前提下，能够大幅增加教育、医疗服务和未成年人福利等“民心工程”的投入，有效地提高公共服务质量，成就了布莱尔历史性的三连任。此外，2008年以来部分东南亚国家如印度尼西亚、菲律宾积极推动PPP，也是与苏西洛政府和阿基诺三世政府对PPP的热忱密不可分。再观中国公私协作的前一波快速发展，与朱镕基任总理期间政府在亚洲金融危机（1997～1998年）和入世（2001年）后采取的全面开放、鼓励投融资多元化的经济政策相关。原建设部推行的市政公用事业市场化改革即是在这样的政治和宏观经济背景下出台和施行的。

就成功PPP的制度性因素而言，对比我国的现实情况，大家可能感觉差距和困难都比较大。既呈现国强民弱格局，又缺乏具公信力的司法体系，公私协作尚未列入官方重要议程中，更不要说专门的PPP协调机构了。我们承认这一现状，但越是在困难和危机的时候，机会孕育得越充分，突破现状的改革议程越能赢得多数人的认同。

3.将PPP嵌入中国改革议程

结合过去的经验教训，公私协作健康发展需要做好顶层设计，把与公私协作相关的制度建设植入未来的改革议程，避免继续摸着石头过河。

首先，在未来经济改革中应实现财政预决算公开和透明化。唯此，方能限制各级政府财政预算事实上的软约束，讲求公共财政开支的效率。如果公共部门有压力和动力去限制预算，公私协作自然成为公共服务和基础设施提供的一种选择项，而不仅仅是单一的政府投资。

其次，政治领导人确认公共产品、公共服务领域的民间参与的必要性和可行性，强调这是原则性而非权宜性的政策，应该就此做一公开政策宣示。在中国这样的体制中，高层领导对公私协作政策的明确表态和公开支持非常重要，从推动立法到具体的项目实施，可能有着广泛的积极影响，可以增强民营部门和金融机构的信心，改变其预期。

再次，制定公私协作的专项法律，以国务院行政法规等形式颁布实施。公私协作涉及对现行投资管理、行业监管、公共财政、政府采购等多方面的制度调整，很有必要制定一部专项法律来统筹协调与公私协作相关的跨领域事务，规定公私协作所适用的行业类别、界定其涵义、投融资模式、操作程序、促进扶植政策等关键议题。从需要规范的内容和立法层次来看，该法规以国务院令的方式是合适和足够的。

再有，建议在国家发改委下设立全国“推进公私协作办公室”（类似于其他国家的PPP中心），省市发改部门视情况设立对应分支机构，承担政策协调、人员培训与知识技能扩散、统计研究等职能。

最后也是非常重要的，制订全国公私协作的行动计划。按照五年一个滚动周期，设计公私协作的扶植政策和项目开发计划，编制并公布全国公私协作的行动计划，作为未来操作的指引。制定未来的改革议程是一个复杂的利益博弈过程，除了政治领导人的决断之外，执行层应该广泛争取利益关联方的认同和支持，尤其关注那些利益受影响群体，如基础设施的国有企业和政府监管部门的反应和对策。

4.结语

按前述思路和步骤去规划和行动，我们有可能突破当前沉闷僵持的局面，将中国的公私协作导入健康、活泼的发展路径，基础设施与公共服务领域的体制改革或可开启新章。届时，在铁路、城市轨道交通、收费公路、水务环保、电力、公交、供热、医疗、教育、文娱设施等领域，包括目前地方融资平台承担的城市基建，很大部分可以运用公私协作模式，提供给公众有关公共服务的新选择，促进民营部门经济蓬勃发展。

发表时间：2012年1月