第一章 导论

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但发展不平衡的现象也在日渐凸显，表现为经济与社会发展的失衡，城乡发展、区域发展的失衡，以及不同群体的利益诉求的失衡，特别是在关乎民生根本的教育、卫生、就业、社保、住房等方面产生了明显差异，基本公共服务供需失调。基本公共服务均等化是社会主义市场经济条件下社会公平的核心要义，也是国民财富增长到一定水平后保持经济社会协调发展的支撑条件。基本公共服务均等化，从理论探讨上升为政策实践，是在经济社会发展的现实国情背景下的必然选择，对实现国家资源的合理配置、利益结构的有效调整，促进社会有机团结、公正有序发展具有重大的政治、经济与社会意义。

第一节 立题旨意

一、问题的缘起

（一）社会转型：对人的全面发展的关注

社会转型一词来源于西方社会学的现代化理论，是一个颇具争议的话题。目前的主流观点关注的是社会制度的变迁和社会结构的转变。从对社会转型最基本特征的概括来看，将“社会转型”视为从传统社会向现代社会的转变，是学术界普遍认同的观点。以改革开放为起点，中国开启了当代社会转型的进程，开始了从农业的、乡村的、相对封闭的传统社会，向工业的、城镇的、全面开放的现代社会的转型变迁。市场经济体制的建立，改造了中国社会旧有的经济基础，个体的解放使社会流动性极大地增强，带动了社会变革的进一步发生，传统计划经济时代的社会结构已经演变为新的极为复杂的形态。伴随着经济的快速发展和经济体制改革的推进，我国的经济结构、社会结构、制度结构发生了深刻变化，当代中国已经实现了从生存型社会到发展型社会的历史性跨越，进入一个全新的社会转型时期。生存型社会是人类社会发展的初级阶段，追求的目标主要是解决基本生存问题，即温饱问题。进入发展型社会，随着温饱问题的基本解决，发展的目标开始逐步聚焦于人的全面发展。

社会转型是一种持续的过渡状态。中国正在经历的社会转型实质上是一种全面的结构性过渡，不仅意味着经济体制和社会结构的转换，而且也意味着人的心智模式和信念体系的转变。上升到哲学层面来思考，社会转型作为实践主体自觉推进社会变革的历史创造性活动，社会转型是同人的终极关怀、人的全面发展和人的自由解放相统一的。为此，应当从历史的积极能动因素——人的自由自觉的活动方面和主体的“能动生活过程”来探究社会转型的本质，寻求社会转型的意义应着眼于人的价值取向与目的，社会转型应当始终包含对个人和社会发展的终极关怀，应当将实现人的全面自由发展和社会的整体进步视为其根本价值。

新时期，执政党提出构建“以人为本”、科学发展的和谐社会，为我国社会转型明确了基本方向。发展为了人，是从人民的利益出发的发展观，要求政府制定发展战略、规划、政策时，始终要把实现人的全面发展作为出发点和归宿，拓展人的能力，提高人的素质。从现代意义上来讲，“以人为本”就是要以人的权利为本，发扬民主，改善民生，实现民主与民生互动。社会转型期，民生建设坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，旨在促进人的发展，保障社会平等，创造人民幸福。在当前历史阶段，保障和改善民生的核心内容具体化就是推进基本公共服务均等化。十七大后，中共将民生建设定位为社会建设的重点，并明确指出保障和改善民生，要逐步扩大公共服务范围，努力实现全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，逐步建立符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务的均等化。

（二）政府发展：对政府职能结构的优化

政府发展是一个动态的概念，“是在社会发展中出现的社会需求的产物”。政府发展是政府通过调整、变革和重构自身的组成要素及其结构配置以达到增强政府能力从而适应社会发展需要的历史过程。从人类政治生活基本形态历史演进的宏大视野考察，政府形态的每一次转变都是政府发展过程中的“质”的飞跃。自国家产生以来，政府发展一般性地经历了“国家型政府”“行政型政府”“治理型政府”三种主要形态，这三种形态分别与农业社会、工业社会和后工业社会相适应。事实上，政府发展过程每一次“质”的飞跃，都是通过若干次“量”的变动来实现的。政府发展过程中相关要素“量”的变动及其组合，是政府在一定的形态范围之内适应社会发展需要的必然选择，是一种不断扬弃、重新整合、趋于完善的过程，主要表现为政府职能的优化、机构的调整、体制的完善和过程的重塑。如果将政府发展聚焦于某一具体历史阶段、某个特定的历史时期，政府发展往往表现为政府在一定的形态范围之内通过调整和变革而形成的具体发展模式，它具有一定的稳定性特征，并代表某种发展趋势。在当前中国政府变革的具体语境下，政府发展通常是以市场经济条件下的政府转型作为其研究对象的，在此情境下，政府发展与政府转型是同义语。

一般来说，政府转型与政府职能是密切相关的，政府转型总是要通过政府职能的调整来实现的。西方发达国家政府从“守夜人”到“干预者”的角色转变，是伴随着“市场失灵”的出现而对政府角色和职能做出的适应性调整；而后，“政府失灵”的出现引发了国有经济私有化的浪潮，政府逐渐从经济领域退出，主要扮演经济发展的“调控者”和公共服务的“提供者”，政府职能重点逐渐转向公共服务领域并稳定下来，表现为社会保障、医疗卫生、公共教育等福利性支出及相关的转移性支出在公共支出结构中占据主体部分。西方发达国家政府转型的历程表明，政府转型的关键是正确处理政府与市场的关系，使政府和市场都能“扬长避短”、发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务赖以形成的基本前提和制度基础。

就中国而言，改革开放以来，随着“以经济建设为中心”的国家发展战略的确立和推进，中国完成了从“斗争型”政府向“发展型”政府的转型。在“发展型”政府的主导下，中国经济快速崛起，并实现了从计划经济体制向市场经济体制的转轨，政府与市场的关系也得到了新的定位和调整。但在现实中，政府职能的“越位”“缺位”“错位”现象依然存在；建设性支出在公共支出结构中仍然占有主导性地位；政府在许多领域还集“裁判员”与“运动员”于一身，这些都制约着政府职能重心向公共服务领域的转移。因此，实现从“发展型”政府向“服务型”政府的转型，是当前中国政府发展的基本方向。服务型政府是一种“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。公共服务型政府的核心职能主要是提供公共产品和公共服务，其基本宗旨是实现社会公平与正义，巩固政府治理的合法性基础。

（三）发展差距：对基本民生现实的关切

受地理区位、资源禀赋、历史文化、发展战略、政策差别等因素的综合作用，我国经济经济社会发展呈现出一种非均衡的格局。著名投资咨询公司摩根士丹利2009年5月发布的《一个中国，三个经济体：中国的地区差距》报告指出，从最广义的地理空间来看，中国存在东部、中部和西部三个经济体。东部、中部、西部分别占国民经济的64%、26%、19%。我国的区域发展差距与国家的梯度发展战略是相关的，区域差异表现为一种地区间的综合差距，体现在以经济为基础的诸多方面，包括“民生发展”和公共服务领域。区域经济发展失衡并非短期内所能解决，这直接影响到地方政府的财政汲取能力，导致不同地方政府公共服务能力的差距。与经济发展由东向西的地区间递减格局高度相关，“基本公共服务的地区差距亦呈现由东向西递减的态势”。

城乡二元分割是发展中国家普遍面临的问题。著名政治学家亨廷顿也曾指出，“现代化的一个至关重要的政治后果便是城乡差距”，它在很大程度上影响到国家的安定团结。新中国成立后，我国开启了新的现代化征程，实施了优先发展重工业的经济战略，并通过“工农业剪刀差”实现工业化所需的资本积累，由此催生了城乡二元经济结构。在此过程中，城乡公共服务的供给，分别依赖于政府公共财政投入和乡镇集体财力。而户籍制度将社会分割为城市人口和农村人口两大部分，为他们提供不同的社会福利待遇。改革开放以来，我国实施了一系列旨在促进城乡经济协调发展的政策措施，如家庭联产经营责任制、农业现代化建设、城乡统筹发展战略等，有效地促进了农村经济的发展，城乡联系显著增强；但制约城乡二元经济结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决，城乡有别的社会福利制度未能根本解决，城乡公共服务差别持续拉大。

贫富差距是每个社会都存在的现象，在一定程度上构成社会发展的动力。但物极必反，财富过度集中不仅会拉大贫富差距，而且会导致社会的结构性“断裂”。改革开放以来，经济形式的多样化、产业结构的调整及经济体制的转轨，产生了重大的利益调整和社会结构分化，中国社会的贫富差距逐渐显现。依据世界银行的测算结果，中国的基尼系数近年来迅速攀升，已远远超过0.4的国际公认警戒线。事实上，贫富差距并不可怕，可怕的是这种差距被不断拉大，这会诱发“不同社会阶层之间情绪心态的对立和敌视”。社会阶层的贫富差距投射在公共服务领域，表现为阶层之间公共服务的“差序格局”。公民所属社会阶层的不同，使其“话语权”存在明显差异，导致享受公共服务机会的不均等。一些弱势群体，如贫困人口、农民工群体等，甚至在公共服务需求的表达上存在“集体失语”的状况，被排斥在公共服务体系之外。

中国的发展差距是一种综合差距，以经济差距为主要表现形式，同时涉及社会、文化等诸多方面。事实上，在任何一个社会的重大结构性变迁时期，公平和正义都能够凝聚人心，因而也是最有力的武器。当前，中国社会正处于全面转型时期，保障人民群众共享改革发展成果，实现基本公共服务的均等化，是解决民生问题、化解社会矛盾、实现社会公平、促进社会和谐的根本途径。

二、选题的意义

（一）关注公共行政的价值理性，探求公共服务的规范基础

对政府提供公共服务的范围和程度的讨论，源于人们对国家起源及其公共性问题的讨论。从学科视野来看，公共服务的研究经历了政治学→经济学→公共管理学的话语转换，并形成了其最新的理论成果——新公共服务理论。新公共服务理论是在对新公共管理运动总结和反思的基础上产生的，倡导应将传统的对效率和业绩的关注转移到对民主回应性的关注上来。该理论认为，把公民当成“顾客”的管理观念存在某种局限性：这种只追求效率、只讲规则，排斥信念和价值的模式，必然导致政府社会和人的价值、意义和信仰的漠视，容易使现代社会发展陷入理性的自我否定。新公共服务理论高扬价值理性，重申公共利益、公民权等宪政民主价值原则，从而“避免行政学的公共性基础在现代社会工具理性的高歌猛进中被简约或边缘化”。

探寻公共服务的价值规范是本研究的核心关切。从理论生成的土壤和政策实践的背景来看，中国语境下的公共服务与西方语境下的“新公共服务”自然有所不同：西方的“新公共服务”是在全球化社团革命浪潮和后现代话语理论背景下产生的，是关于政府如何更好地服务于公民需要和社会发展的一种新理念和新思维，具有浓郁的“人本主义”色彩；而公共服务是在我国社会全面转型和推进现代化进程的背景下产生的，是政府模式转型和职能重构的核心命题，是实践“以人为本”、科学发展观的政策选择。与西方发达国家已经普遍进入“后现代”时期有所不同，我国总体上仍然处于工业化的中期阶段，面临实现“现代化”和“后现代化”的双重压力。在此背景下，中国公共服务的理论创造应当吸纳“新公共服务”的核心元素（如民主公民权、公共利益、公共责任等理念），经过本土化叙述后将其确立为公共服务的价值性规范。当然，在此过程中，应当注意挖掘本土实践经验的理论归纳，并将其从经验层次上升到理论层次。

（二）注重民生政治的知识积淀，挖掘中国本土的理论资源

20世纪中后期，世界各国的社会福利、公共服务事业获得重大进展，西方学者基于社会契约论、正义论等“元理论”，对各国公共服务的实践经验进行了理论上归纳，形成了一些新的理论样式，如民主公民权理论、新公共服务理论、治理与善治理论。当前，中国正在经历生存型社会到发展型社会的历史转变，关乎民生疾苦的公共需求快速释放，但社会建设进程缓慢，政府的公共服务供给难以满足社会需求，形成了公共服务的层次性差异等问题。我国公共服务的实践困境，与本土理论的相对“贫困”相关。任何将研究重点单纯放在对国外的理论译介之上，漠视对本土资源有效挖掘和转换的立场，不仅会“妨碍本土理论的构建，也不可能对中国公共行政实践提供切实可行的指导”。如何根植于社会转型期的中国现实，直面政府民生发展和公共服务实践的困境，形成具有中国“品格”的理论话语体系，成为该领域学术研究应该关注的重点问题之一。

自觉回应我国公共服务的政策实践，积极探索与公共服务主题相关的本土化的“元理论”，是中国公共服务研究的基本使命和核心关切。要建立具有中国特色的公共服务理论框架，一项基础性工作就是要扎根于中国的历史文化传统，根植于本土实践的经验性知识，建立符合历史发展逻辑的理论框架。为此，研究者应该积极响应我国基本公共服务均等化、体系化的理论需求，拓展公共服务的研究视野，积累丰富的理论素材和经验性知识，形成具有理论意义的概念体系和分析框架。本研究对民生公共服务及其均等化的研究，便是希望能够积累这一领域的事实材料，丰富基本公共服务的经验性知识，并探索学科交叉进行理论拓展的可能空间，增强理论的应用性和对实践的指导性。

（三）注重社会公正的学术关怀，推动经济社会的均衡发展

始于1978年的改革开放，有效地激发和释放了蕴藏于中国社会中的创造动机与发展潜力。经过30多年市场经济的初步发展，中国的财富创造能力迅速提高，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，经济总量跃居世界第二位。然而，随着中国经济持续的高速增长、民众整体交往范围的扩大与社会整体理性水平的提高，中国社会正在经历着通向繁荣但过程痛苦的结构性变迁过程。特别是，中国社会不同领域非均衡地推进，使中国的社会性结构与体制性结构呈现出不匹配的状态。这种失衡与不匹配不断地孕育和累积了一系列深层次的社会问题，并且黏滞的体制性结构抑制着这些矛盾的释放和解决。近年来，间歇式地爆发的群体性事件，就是这种深层次的、结构性社会矛盾的信号。事实上，这些事件同社会公平与正义相关，是社会公平机制失衡或失效的现实反映。

公平正义是人类社会具有永恒意义的价值追求。21世纪，人类对社会公平正义有了更多的期盼，也有了更为现实的评判标准。作为当代社会的一种基本价值观念和准则，社会公平正义必须体现在经济社会发展过程中，体现在社会成员之间的资源和利益分配中，体现在社会成员对于经济发展成果的共享之中。“理论研究源于现实需要。”现阶段，中国处于急剧的社会转型时期，利益格局和社会结构正在发生重要变化，贫富差距、城乡差距、区域差距在扩大。有研究表明，中国已经成为世界上内部发展差距最大的国家之一。为促进社会公平，发挥社会公平对社会繁荣的促进作用，中国提出了基本公共服务均等化的战略目标，并做出了具体的战略部署。在此背景下，研究基本公共服务均等化问题，对于实现国家资源的合理配置、利益结构的有效调整，维护社会公平正义，促进社会稳定有序、和谐发展具有重要的意义。