1.6 就业政策的实践——就业管理

运用就业政策工具，推行就业政策的系统过程就是就业管理，与单纯的就业政策相比，就业管理需要在充分理解就业政策的基础上，将就业政策的各项内容转换为就业政策实行机构的各种事务，并对其组织、人员、程序和结果加以有效管理。

1.6.1 就业管理的概念和原则

就业管理是指按照经济发展的客观规律，为提高劳动力资源的开发利用水平，提高就业效益而对劳动就业活动进行计划、组织、激励、协调和控制，是就业政策从理论变为实践的基础。就业管理会在就业政策的基础上形成一系列文件性的标准、规程和条例，整体来看包括两大类：一类是较为宏观的关于全体社会劳动力的就业管理规章制度，如失业人员登记制度，具有一定的抽象性，但也会落实到某一个具体的就业管理部门，比如失业人员登记管理处；另一类是较为微观的管理部门内部的规章制度，如职业介绍部门的工作条例、岗位责任制度等，其规则主要是针对就业服务过程中的权责、行为、态度、纠纷处理方式等加以具体的规定和调整。

就业管理属于公共管理的范畴，因此需要遵循一般公共管理的原则——人本原则、服务原则、效能原则和均衡原则，但由于就业管理也有其自身的特征，因此也需要遵循其本身特有的原则，具体而言包括：系统原则，即避免就业管理规范内主要矛盾发生的同时，保持其与社会总体规范协调一致；效率原则，即当出现就业问题解决方式多样化的情况时，寻找最有效率的、成本-产出最大化的方案；权变原则，由于劳动力市场的状况会不断发生变化，就业政策将发生相应的调整，因此就业管理本身需要具有更加灵活的动态调整性质；适度原则，就业管理需要有适当的约束的尺度，约束过紧或放松无度都无法达到政策的预期目标，因此适度原则也需把握。

1.6.2 就业管理的内容和组织

就业管理以就业关系作为主要管理对象，因而包括两方面的管理内容：其一是劳动力供给和需求总量管理，保持就业岗位与劳动者总量的动态平衡，比如人口生育政策和人口流动政策。其二是劳动力供给和需求结构管理，各种岗位由于具有性质差异，工作繁简、难易程度的不同，因而对劳动者受教育程度、专业水平、专门技能、经历、心理特征及身体状况等基本特征要求也不同，劳动力结构管理主要在于使得岗位性质与劳动者类型相互匹配，调节社会劳动力在国民经济各部门各地区各岗位的分配，提高劳动力资源开发利用水平，与就业的产业和职业结构相关的就业管理主要涉及就业结构管理方面的内容。

就业管理的组织方式是通过一定数量和结构的人员及设备所组成管理机构，制定、调整和执行就业管理规范，设计与就业管理相关的程序，承担主要的就业管理监督任务，通过计划、组织、激励、协调、控制等施加影响于劳动力供给和需求的相互平衡活动，使其符合客观规律，提高就业效率。就业管理主体对客体施加影响的方式和具体表现，是设计管理者职务和管理机构功能的依据。就业管理的基本功能包括：计划与决策，确定就业活动的目标、任务、政策及方案，并付诸实施；组织与用人，把各种管理设备，特别是人员结合成完成任务的功能实体，其结果是形成一定的管理机构部门；控制，按预定计划对全体劳动力就业活动进行监督、检查和调查，以纠正偏差，保证预定目标的实现；协调，理顺劳动力需求和供给的关系，消除不和谐、不平衡状态，以便为实现管理目的创造良好的环境。

1.6.3 就业的供需管理和匹配管理

政府的就业管理核心为就业供给和需求管理。就业需求管理表现在直接和间接就业需求干预两个方面，直接需求干预是指政府本身作为劳动力需求主体以调控劳动力市场的失衡状况，主要包括政府部门直接雇佣数量庞大的劳动者，通过财政政策实施公共工程，创造就业机会，作为劳动力市场最终需求方，雇佣特殊时期是失业者或特殊的劳动力并发给工资；政府向雇工单位提供雇工补贴以刺激雇工单位保留原有职工或聘用失业者，为濒临失业者提供就业和训练机会等。间接需求干预是指采用税收和其它经济杠杆影响私人企业资本投资从而调整企业劳动需求量，通常使用的调节方式是：通过降低税率、提高起征点或出台减免税政策扩大劳动需求；利用会计结算中加速折旧的方法鼓励企业大量生产性投资，并缩短再投资周期；调整货币政策，采用扩展性货币政策促进私人投资和经济活动规模扩大，间接影响就业量；针对严重失业和贫困地区实施特殊就业计划，通过调整产业发展、劳资关系、劳动工资等方法间接影响就业。

政府就业供给管理主要表现在人力资源规划政策上，通过调节人力资源存量，使供给的劳动力与可利用的职位相一致。一些就业供给管理实施较早的国家，其人力资源政策已经形成比较完整的三位一体的管理体系，包括：经常性训练和职业训练在内的技巧训练计划；职位开发计划，比如学徒扩展计划、企业部门的工作机会、公共部门的职位扩大等；就业能力发展计划，包括工业化机会中心、集中性就业计划、工作刺激计划、职位组合等。这些公共管理性质的宏观人力资源规划侧重于两类人群：一是新增劳动力，主要是青年劳动力如何由学生顺利过渡到从业人员；二是劳动力市场原有的从业人员如何应对职位转变中遇到的问题。政府通过各种手段提高劳动者的就业能力，使不同的人群适应两类转变，这些手段主要包括：加强基础教育和职业教育，促进高等教育，消除由基础教育不足导致的就业障碍；对青年及成年劳动力进行工作经验训练，降低由于工作技巧缺乏造成的就业困难；对失业者给予训练和再训练，禁止种族歧视，降低就业困难人群的就业心理障碍；进行人力资源需求调查，影响雇主用人政策，比如迁移人口雇佣政策，来解决劳动市场信息缺乏和供需匹配障碍所导致的就业问题；专设青年服务的就业机构和失业人员服务机构，保证劳动力有充分的就业准备期。

政府在供需匹配上的就业管理主要包括：收集、整理、加工和发布权威可信的市场供求信息，保证劳动市场信息的质量和丰富程度，降低劳资双方搜寻失败概率，建立双方互信基础，为合理选择职业提供基础条件。区域性就业管理部门的基本工作着眼于划分辖区内的劳动力短缺地区、供给平衡地区、轻度过剩地区和严重过剩地区，按产业、职业、性别、受教育程度等分类模式提出劳动力供需的现实状况和未来预测，发布可靠的信息。在求职服务方面，公共就业机构利用分支机构和网络开展职业介绍中介服务，基于劳动力市场供求信息，介绍供求双方直接联系，或者代雇主雇佣劳动力。在就业咨询方面，主要针对刚进入劳动市场的新增劳动力，不适应现有职业的劳动者及特殊求职者，如受歧视人群和残疾人，提供就业转换意见、就业准备帮助和就业法律援助。在雇主服务方面，对新企业或转型期企业发布劳动力需求信息，接受雇主委托，为其寻找或提供特别职位申请者。另外，也会参与一些其它的供求协调服务，比如为工会提供帮助、参与社区就业组织工作、安排政府就业训练活动及贯彻就业相关立法等。

★本章重点：

就业政策的概念，狭义、广义就业政策及其关系；

就业政策的分类方法，按对象和功能进行分类的就业政策；

就业政策工具类型，就业政策工具应用中注意的三大前提；

就业管理的概念和内容。

★关键词：

狭义就业政策

成因指向的就业政策

就业政策的实施对象

战略性就业政策

保护性就业政策

积极的就业政策

强制性政策工具

指导性政策工具

服务性政策工具

就业的供给管理

就业的匹配管理

广义就业政策

结果指向的就业政策

就业政策的针对对象

市场性就业政策

就业困难人群

传统的就业政策

激励性政策工具

信息性政策工具

就业管理

就业的需求管理

思考与应用：

图1-2是深圳市龙岗区人力资源服务中心的灵活就业补贴申请流程表，请仔细阅读图表，查阅图表中所涉及的文件和其他相关知识，并结合本章所讲内容，回答以下问题：

（1）灵活就业补贴属于哪种类型的就业政策，如何按照就业政策的不同分类方法将这一政策进行详细定位？灵活就业补贴政策的目标、对象、实施方式是什么？

（2）在实施灵活就业补贴政策时，需要借助哪些就业政策工具？这些政策工具是如何相互配合从而有效完成政策实施的？在这一过程中体现了就业政策工具的哪些运用原则？

（3）请简要描述该区灵活就业补贴的申请流程、组织方式和管理内容，评论其是否能够较好地遵循就业管理的基本原则。如果由你来设计该区的灵活就业补贴政策和管理制度，你会在哪些方面加以改进？