1.2 就业政策类型

与其他公共政策相似，就业政策按照不同的方法也可分成不同类型，就业政策的核心分类指标主要包括按对象分类和按功能分类，并且能够形成相应的交叉分类体系；同时，也可按照就业困难类型、政策积极性和政策制定层次进行分类，了解分类是认识和理解各种就业政策的第一步，对于制定、实施和评价就业政策具有基础性意义。

1.2.1 按对象分类

就业政策一般涉及实施对象和针对对象两类，前者是就业政策的制定、实施和监督主体，而后者是就业政策的受众，也就是那些会受到就业政策影响的个人或群体。

就业政策的制定和实施主体包括中央和地方各级政府，具体而言，全国人大常委会、国务院、人力资源和社会保障部、人口和计划生育委员会、安全生产监督总局、教育部、卫生部、工业和信息化部、国有资产监督管理委员会、发展和改革委员会、中华全国总工会等部门都能够制定或参与制定与就业政策相关的法律法规，地方政府及其立法、政策制定机构也有制定地方性就业政策的权利。表1-1列举了2005—2010年与劳动者就业权益相关的法律、法规及政策条例，总结这些政策的制定部门和涉及的主要劳动群体，可以发现，就业政策的实施对象可以独立制定政策，也可以联合不同部门共同行动；可以进行单个政策的制定，也可以参与多项政策，其职能特征和管理范围决定了参与就业政策的深度和广度，随着行政机构改革的开展，制定和执行就业政策的主体也会发生一定的调整。由于交叉性、重叠性和机构改革带来的不稳定性，从实施主体角度进行就业政策分类并不是一种理想的方法，更加简洁明了的方法应该从实施对象角度进行分类。

同样，从表1-1的例子可以发现，就业对象可以宽泛至所有劳动者，也可以具体到农民工，改制国有和集体企业劳动者，非公有制企业劳动者，地方、基层、小型企业劳动者，煤矿行业劳动者，外资、私人企业劳动者，下岗失业人员，劳务派遣工，残疾人，乙肝携带者等非常具体的劳动者群体。按照这些劳动者群体进行分类的就业政策也会存在一定的交叉性，比如劳动者可以既是农民工同时又属于青年失业群体，但只要分类定义明确，那么即使有一定的交集，按针对对象进行的就业政策分类仍然是比较明确的。按照目前我国失业和就业困难主要群体的构成状况，就业政策类型主要可以分为国有下岗职工就业政策、城镇失业人员就业政策、农民工就业政策、青年失业群体就业政策、弱势群体就业政策等。

1.2.2 按功能分类

就业政策按照其功能不同，可以分为战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策。

战略性就业政策是以增加就业岗位为核心的就业政策，因此其政策重点在创业激励，主要包括六项基本要素：财产的法律与政治保护、激活企业家精神、市场准入、行政成本、融资便利、税收政策。私有财产及其法律与政治保护对于经济增长不可或缺，其关键在于为创业激励准备恒久动力。因而国家必须从法律和政治角度建立现代产权制度，保护私有财产。激活企业家精神的核心在于促进自由企业制度，鼓励民营企业的发展，由此，持之以恒地鼓励、支持和引导非公有制经济发展已是必然，从政策操作层面看，需要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除发展非公有制经济的体制性障碍。尤其在市场准入方面，政府需要进一步放宽市场准入条件，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇；废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。在降低创业的行政成本方面，国家应该关注更多的企业形式、更少的资本限制、更简便的注册程序、更短的注册时间。在融资便利方面，主要是积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品，鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造，在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。在税收政策优化方面，按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收制度改革，统一各类企业税收制度，清理有碍于创业激励的不合理税收。

市场性就业政策则是基于劳动力市场供求规律，以实现供求匹配为核心的就业政策，包括劳动力供给和需求激励，及市场中介组织相关的政策。劳动力供给激励的核心是提升劳动力的就业能力，就业能力是指劳动者在劳动力市场上自由流动，通过持续就业而实现潜能的能力。对个人而言，就业能力取决于他们所拥有的知识、技能与态度等，提升就业能力已成为全球就业政策的共同选择，现代国家一般都会构建国民教育体系和终身教育体系，通过推进素质教育，强化职业教育和技能培训，增强国民的就业能力、创新能力、创业能力，提升劳动力就业能力。劳动力需求激励则更多关注扩大就业需求，比如积极提升具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业，扩大第三产业的就业吸纳能力，鼓励就业容量大的私营、个体经济和中小企业发展。而在供需匹配方面，政策核心在于促进劳动力市场的发育，提高劳动力市场效率，矫正制度性扭曲，提供市场过程激励。改进劳动力市场过程的关键是强化就业服务，提升就业灵活性。加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，不仅需要建立完善的公共就业服务制度，还需鼓励和规范民办职业介绍机构的发展。在提高灵活就业方面，政府可鼓励劳动者通过灵活多样的方式实现就业，比如非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等，积极发展劳务派遣组织和就业基地，为灵活就业提供服务和帮助，但同时也要依法规范这些就业渠道，在灵活化同时保持市场的规范化。

保护性就业政策则主要关注劳动者的就业权利，保护就业前的平等就业机会权利、就业中的就业条件公平权利和不能就业时的社会保障权利，同时注意平衡就业权利保护与自我负责之间的关系。在就业前的平等就业机会权利保护方面，应该逐步统一城乡劳动力市场，推进户籍制度改革，形成城乡劳动者平等就业的制度，保障进城就业农民的合法权益；从反就业歧视方面，法律保护劳动者不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视，纠正劳动力市场上的各种歧视行为。就业中的就业条件公平权利保护包括保障劳资双方的平等对话权利，劳动时间长度限制、节假日待遇、最低工资规定、就业及失业保障等。在不能就业时的社会保障权利保护方面，国家对失业者或不能就业者提供社会保障，包括完善企业职工基本养老保险制度，健全失业保险制度，扩大基本医疗保险覆盖面，推行职工工伤和生育保险。在平衡自我负责与社会保护方面，基于现实的经济基础和发达国家的经验与教训，保护性就业政策也必须关注平衡自我负责与社会保护，采取广覆盖、低水平的政策，及早防止社会保护标准对就业政策效果产生负面影响。

1.2.3 按就业困难类型分类

就业政策不仅仅关注已有的失业者，也会覆盖初次就业者和就业困难人群。失业是指劳动者由于某种原因失去了原有的职业，失业的严重性在于失去工薪收入，严重影响生活依赖的物质来源，导致生活贫困，失业人群可能成为社会的不安定因素。中国的失业现象是自建国时起就一直存在的问题，解决失业问题也是政府一贯的政策目标。1949年以来，中国曾经出现过三次较大的失业高峰，由此也导致政府不断出台以解决失业问题为目标的政策，针对失业人群的就业政策成为各类就业政策中的重点和核心。

新生劳动力是指初次面临就业的各类有关人员，包括由于某种原因未能继续升学而直接进入求职大军的青年劳动力、达到劳动年龄的学校毕业生、进入城市初次求职的农民工等。随着年龄的增长，每一个青年人都会进入劳动年龄。继续升学深造的青年人最终也总要从学校毕业而求职参加工作。新生劳动力是社会经济发展的必要保障因素，在劳动力供给达到一定的均衡状态时，社会上必须要有一定的新生劳动力储备，以便能够满足随着未来新企业而出现的劳动力新需求，否则将不能从劳动力供给上支持新企业的出现，从而影响整个社会经济的发展。但是，由于某些原因，新生劳动力也会面临着就业问题，他们尽管没有失去工作的经历，但新生劳动力待业也会产生负面效应，解决新生劳动力的初次就业问题也就构成了政府就业政策的目标之一。

同时，就业问题也不仅仅体现在新老失业问题，也包括就业困难，这里的就业困难人群包括两类：第一类是已就业但就业条件差的人员；第二类是想就业但由于屡次无法就业而不再积极寻找工作的人，也即“丧失信心”的劳动者。在劳动力市场上第一类就业困难人群工作条件差，收入得不到保障，但由于其属于就业人群，不受失业政策保护，第二类就业困难人群没有工作，但是由于没有积极寻找工作，因此也不受失业政策覆盖。就业困难人群同样会产生社会问题，比如劳动条件差的农民工和丧失信心的国企下岗工人都存在不同程度的生活和心理问题，都应该受到就业政策的帮助。

1.2.4 按积极性分类

从历史来看，各市场经济国家都曾经历过失业问题，从各国解决失业问题的实践来看，虽然就业政策种类繁多，但通常可以按照政策的积极性分为两大类：一是积极的就业政策，也称主动的就业政策；二是传统的就业政策，也称被动的就业政策。

积极的就业政策是指针对失业的不同类型和产生的原因，政府采取相应的政策措施，尽可能地消除引起失业的成因，以减少失业和保证充分就业。比如保持较高的经济增长率，提高经济的活动水平，着力修复劳动力市场的功能，提高劳动力市场的调节能力，调整劳动力市场的供需结构，促使劳动力市场恢复均衡。主动的就业政策是当代世界各国政府实施的就业政策的主体。但无论积极的就业政策有多大的成效，仍然不可能完全消除失业现象。

失业在现代社会中是一个经常存在的现象，单靠积极的就业政策不足以解决，因此还需要传统的就业政策与之配套。传统的就业政策亦可称为以失业保险为主要内容的就业政策，其主要功能是为失业者提供基本的生活保障，以使他们平稳地渡过失业期，重新找到工作，同时维护社会稳定。